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Heute jährt sich zum 800. Mal die Unterzeichnung der Magna Carta. Sie kann uns immer noch in unserem Verständnis von Freiheit, Rechtsstaat und Demokratie inspirieren. Vielleicht auch im Blick auf die von Großbritannien angestoßene Debatte über EU-Reformen.

Robin Hood lässt grüßen

Die Invasion Englands durch den Normannenherrscher Wilhelm im Jahr 1066 hatte die dortige Staatsorganisation grundlegend verändert. Vor allem König Heinrich II., der von 1154 bis 1189 regierte, baute in seiner für damalige Verhältnisse sehr langen Regierungszeit den Zentralstaat aus und führte eine Bürokratie ein, die die Kontrolle des Königs über die örtlichen Herrscher, die Barone, sichern sollte. Der berühmte Sheriff von Nottingham war ein solcher Bürokrat, der lokale Adlige und Bauern gleichermaßen drangsalierte. Aus der Geschichte um Robin Hood kennt man auch den Sohn Heinrichs II., König Johann Ohneland. Er war es, der vor 800 Jahren gezwungen wurde, seine Unterschrift unter die Magna Carta zu setzen.

Nach dem strengen Regiment seines Vaters und der eklatanten Misswirtschaft seines großen Bruders Richard Löwenherz sah sich Johann bei Herrschaftsantritt mit einem harschen Krieg in Frankreich konfrontiert. Dieser Krieg verschlang Unsummen und so erhöhte sich die Steuerlast von Jahr zu Jahr. Gleichzeitig kam es zu einer starken Inflation. Es kam der Punkt, an dem die Barone sich nicht mehr in der Lage sahen, diese Bürde zu schultern. Zumal sie von ihren eigenen Untertanen, an die viele der Lasten natürlich durchgereicht wurden, auch immer mehr Druck bekam. Robin Hood lässt grüßen.

Ein dauerhafter Garant gegen Willkür

Zentralstaat, Bürokratismus, hohe Steuern, Inflation – kommt einem irgendwie bekannt vor. Genau. Und vielleicht ist es auch keine ganz große Überraschung, dass in dem Land, dessen Bürger sich schon vor 800 Jahren dagegen gewehrt haben, auch heute der Widerstand relativ groß ist gegen solche Entwicklungen. Der Zufall will es, dass der derzeitige EU-Kommissionspräsident auch Johann (Jean-Claude) heißt – und in der Tat ja auch ein Ohneland ist. Doch abseits dieser anekdotischen Petitessen können wir tatsächlich an das Jahr 1215 anknüpfen, wenn wir darüber nachdenken, wie die Freiheit des Bürgers am besten gesichert werden kann.

Bereits im ersten Artikel des Dokuments wird der langfristige Gültigkeitscharakter festgeschrieben. König Johann unterschreibt es nicht als Person, sondern in seiner Funktion als Souverän. Er vererbt die Verpflichtung an seine Nachfahren. Es handelte sich also bei der Magna Carta nicht nur um einen Deal mit dem König. Vielmehr stand die Idee dahinter, eine schriftliche Verfassung zu etablieren, um einen dauerhaften Garanten gegen die Willkür der Herrschenden zu haben. Auch wenn in den folgenden Jahrhunderten die Magna Carta viel häufiger ignoriert als befolgt wurde, hielt sich die Idee eines auf Dauer angelegten Vertrags und inspirierte mehr als 400 Jahre später die britischen Vertragstheoretiker wie John Locke, die unser modernes Demokratieverständnis geprägt haben.

Die Wurzel der Bürgerrechte

Mehrere Artikel widmen sich der Frage der Besteuerung. Fortan sollte der König nicht mehr nach eigenem Gutdünken Steuern erheben dürfen. Das Schildgeld, eine Art Kopfsteuer, die wichtigste Finanzierungsquelle des Königs bei seinen Kriegen, durfte nur noch nach Zustimmung des „common counsel“ erhoben werden. Damit war der Grundstein gelegt für das Entstehen eines Parlaments im modernen Sinne. Fünfzig Jahre später, im Januar 1265, tritt dann auch zum ersten Mal ein englisches Parlament in Westminster zusammen. Fortan sollte der König sich genauer überlegen, ob eine Investition – in der Regel ein Krieg – wirklich nötig ist, und sollte gleichzeitig gezwungen sein, sich vor dem Parlament dafür zu rechtfertigen. Jahrhunderte später hallte der Ruf „No taxation withour representation“ aus den amerikanischen Kolonien wie ein Echo dieser Bestimmungen über den Atlantik.

Indem man dem königlichen Etat Fesseln anlegte, sollte dessen Willkür eingeschränkt werden. Der Willkür seiner Beamten setzte man klare rechtstaatliche Bestimmungen gegenüber. Es ging um die Herrschaft des Rechts, den Rule of Law. Um einen Prozess anzustrengen, sollte die Anklage allein nicht mehr ausreichen – „zuverlässige“ Zeugen waren zwingend nötig. Auch bestimmte das Dokument: „Kein freier Mann soll verhaftet, ins Gefängnis geworfen, enteignet, geächtet oder verbannt werden … außer aufgrund des rechtmäßigen Urteils seiner Standesgenossen oder aufgrund der Gesetze dieses Landes.“ Diese Bestimmungen waren wegweisend für die Geschichte der Bürgerrechte vom Habeas Corpus Act von 1679 über die Bill of Rights in der US-Verfassung bis hin zu all den Kämpfern gegen Tyrannen in unserer Zeit, in Syrien und China, in Venezuela und Russland.

Sogar die Personenfreizügigkeit und die Zollfreiheit, die wohl wichtigsten Errungenschaften der Europäischen Union wurden in der Magna Carta bereits für das Königreich England garantiert: „Alle Kaufleute sollen sicheres Geleite haben, nach England zu können und es zu verlassen, dort zu bleiben und durchzureisen, sowohl zu Land als zu Wasser; … zu kaufen und zu verkaufen, ohne alle bösen Zölle.“ [sic! „evil tolls“]

Aus der Geschichte Robin Hoods lernen

Die Magna Carta Libertatum, wie sie vollständig heißt, also die „Große Urkunde der Freiheiten“, sollte nicht lange überdauern. Viele der Adligen, die zur Zeit Johann Ohnelands die Opposition gebildet hatten, wurden bald wieder zu Komplizen des Königs. Ihre Nachfahren machten es nicht besser. Es bedurfte noch vieler hundert Jahre voller Unterdrückung und Krieg bis sich die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der Selbstbestimmung stärker durchsetzen konnten. Das schmälert allerdings nicht die Bedeutung des Dokuments. Denn auch wenn England 1215 nicht sofort von einer Despotie zu einer modernen Republik wurde, war der Same gelegt, die Idee in die Welt gekommen.

Diese Idee kann uns heute noch als Leitstern dienen. Kehren wir dafür noch einmal zurück zu Robin Hood. Und zwar unabhängig davon, ob man in ihm einen verklärten Kriminellen, einen Retter der Entrechteten oder einen Vorläufer von Che Guevara sieht. Robin Hood und seine Mitmenschen hätten alle mehr davon gehabt, wenn er eine Töpferei betrieben hätte und sein Sohn eine Schule in Nottingham aufgemacht hätte. Das war aber nicht möglich, weil sie in einem Land lebten, das gebeugt wurde von zu hoher Steuerlast und in dem fast alle Bewohner der Willkür von Beamten ausgesetzt waren.

Nun ist die Situation heute vielleicht nicht mehr ganz so dramatisch wie damals im Sherwood Forrest. Und trotzdem gilt auch heute noch: Hohe Steuern, immer mehr und immer willkürlichere Gesetze und ein aufgeblähter Staatsapparat führen nicht in die Freiheit und den Wohlstand. Sie sind vielmehr der Weg in den Sherwood Forrest. Das sollten die Verantwortlichen in der EU bedenken, wenn sie mit den Reformvorschlägen aus dem Land der Magna Carta konfrontiert werden. Möge die EU ein Ort sein, an dem Robin Hood ungehindert seinen Geschäften nachgehen kann – zum Nutzen aller!

Photo: Stuart Richards from Flickr (CC BY-ND 2.0)

Von Prof. Stefan Kooths, Leiter des Prognosezentrums im Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel und Professor für Volkswirtschaftslehre an der Business and Information Technology School (BiTS) in Berlin.

In den Anfängen des Rundfunks war die Knappheit der Übertragungskanäle der Engpass für Programmvielfalt. Daraus wurde kurzerhand gefolgert, den Rundfunkbetrieb hierzulande exklusiv unter staatliche Regie zu stellen. Überzeugend war diese Begründung zwar schon damals nicht, aber dieser Teil der Debatte hat sich mittlerweile ohnehin erledigt. Die technische Beschränkung der Anbietervielfalt ist längst überwunden. Immerhin war man aber in den Anfangsjahren des öffentlich-rechtlichen Monopolfunks so konsequent, nur diejenigen an der Finanzierung zu beteiligen, die das Programm ausweislich des Besitzes eines Empfangsgerätes auch nutzen wollten (GEZ-Gebühr). Diese grundsätzlich zweckmäßige Optionslösung wurde bereits mit dem Aufkommen privater Anbieter brüchig. Besitz eines Fernsehers und Nutzung des öffentlich-rechtlichen Programms sind seitdem nicht mehr dasselbe. Völlig absurd war dann aber die Umstellung auf eine Haushaltszwangsabgabe („Rundfunkbeitrag“), durch die nicht einmal die Illusion aufrechterhalten wird, dass die zwangsfinanzierte Leistung überhaupt in Anspruch genommen werden könnte. So müssen jetzt auch Haushalte ohne Radio und Fernseher zahlen und wer als Single einen Zweitwohnsitz hat, zahlt doppelt (hier soll wohl gelten: mit dem zweiten sieht man besser). An der jetzigen Finanzierungsform ist nach ökonomischen Kriterien so ziemlich alles falsch, was man falsch machen kann.

Diejenigen, die auch heutzutage noch für die Zwangsfinanzierung des staatlichen Rundfunks plädieren, halten sich allerdings mit ökonomisch sinnvollen Bereitstellungskonzepten nicht lange auf. Was sie umtreibt, ist die Sorge um die Programmqualität. Ohne zwangsfinanzierte, öffentlich-rechtlich kontrollierte Sender – so die Sorge – müssten all jene in die Röhre schauen, die anspruchsvolle Inhalte zu sehen wünschten (ob sich diese Zielgruppe von den Darbietungen bei ARD und ZDF angesprochen fühlt, sei dahingestellt). Hierzu ein Gedankenexperiment: Angenommen, die FAZ würde verstaatlicht, über Zwangsbeiträge finanziert und ab sofort ungefragt jeden Morgen an alle Haushalte verteilt. Die überregionale Konkurrenz (SZ, Welt, Handelsblatt etc.) würde das kaum überleben. Am Ende würde es dann heißen: „Da sieht man es mal wieder, Qualität kann nur der Staat.“ Wir würden dann im Zeitungswesen dasselbe Phänomen erleben, das heute schon im Rundfunk gilt. Solange ARD und ZDF nach dem jetzigen Finanzierungsmodell betrieben werden, ist der Wettbewerb für private Anbieter massiv verzerrt. Eine Sendung wie die Tagesthemen privat zu produzieren, bleibt solange schwierig, wie staatliche Sender dieses Format ausstrahlen, ohne dass man der Finanzierung ausweichen kann. Die schiere Präsenz des staatlichen Angebots drängt daher private Anbieter in Bereiche ab, die (noch) nicht in gleicher Weise von zwangsfinanzierten Sendern besetzt sind. Der berühmte Aufsatz des großen französischen Ökonomen Claude Frédéric Bastiat „Was man sieht und was man nicht sieht“ bekommt damit eine weitere Facette. Angesichts der massiven Wettbewerbsverzerrung muss man sich eher schon wundern, wieviel privates Qualitätsfernsehen es heute schon gibt.

Natürlich würde auch in einem freien Rundfunkmarkt nicht nur anspruchsvollstes Feuilleton geboten – warum auch? Wer einmal an einem Zeitungskiosk oder den Printregalen im Supermarkt vorbeischaut, findet dort jede Menge Angebote, denen man kaum den Siegel Qualitätsjournalismus im engeren Sinne zubilligen würde (für die jeweilige Zielgruppe bieten sie natürlich genau die richtige Qualität, sonst wären sie längst vom Markt verschwunden). Aber es finden sich dort eben auch anspruchsvolle Zeitungen, Zeitschriften und Magazine. So hat jeder die Wahl, das zu kaufen, was er lesen will. Nicht anders wäre es in einem freien Fernsehmarkt. Diejenigen, die morgens zur FAZ greifen, schalten abends wahrscheinlich ein informatives Nachrichtenmagazin ein (das dann vielleicht sogar FAZ-Magazin heißt). Wer morgens lieber den Express liest, zählt wohl eher nicht zu den Zuschauern der Tagesthemen, auch wenn er die Sendung mitbezahlen muss.

Mit dem Qualitätsargument verheddert man sich daher schnell in einem Wust von Widersprüchen. Wenn die heutigen privaten Fernsehprogramme angeblich so schlecht sind, sollte man sich fragen, warum ihre Zuschauer sie denn bereits heute schon ARD und ZDF vorziehen. Zwangsfinanzierung ändert (zum Glück!) nicht die Präferenzen der Menschen. Wenn aber ARD und ZDF unverzichtbar sind, weil viele Menschen die Programme sehen wollen, dann würden sie ja auch freiwillig dafür bezahlen. Nichts spräche also dagegen, ARD und ZDF nur noch mit Bezahlschranke zu betreiben – wer freiwillig zahlt, kann dann das öffentlich-rechtliche Programm sehen, wer nicht zahlen will, sieht etwas anderes oder verzichtet gänzlich auf Fernsehen. Menschen für ein Clubgut zahlen zu lassen, was sie erkennbar nicht nutzen wollen, widerspricht zutiefst den Grundlagen einer freien Gesellschaft.

Vollends anmaßend wird es, wenn der Zwangsbeitrag für ARD und ZDF zur „Demokratieabgabe“ stilisiert wird. Hiermit wird suggeriert, dass die öffentlich-rechtlichen Programme die Menschen zu besseren Demokraten erziehen. Ohne ARD und ZDF würden die Menschen demzufolge die falschen Programme einschalten. Eine solche Sicht lässt tief blicken. Wenn man den Bürgern nicht zutraut, das „richtige“ Fernsehprogramm zu wählen, warum sollte man ihnen dann zutrauen, über Wahlprogramme der Parteien abzustimmen? Wer die Menschen schon als Mediennutzer für unmündig erklärt, kann sie wohl kaum politisch für voll nehmen.

Je mehr die Medienplattformen verschmelzen (Print, Internet, Fernsehen), desto problematischer wird das Wuchern der zwangsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Sender. So werden dann nicht nur bestimmte private Fernsehangebote weiterhin vom dem Markt ferngehalten, sondern es kommen auch mehr und mehr die Zeitungen unter Druck. Eine öffentlich-rechtliche Tageszeitung fordert bislang niemand und das aus gutem Grund. Aus demselben Grund ist davor zu warnen, dass die Ausbreitung öffentlich-rechtlicher Onlineangebote die wirtschaftlichen Grundlagen der freien Presse erodiert. Der freie Medienwettbewerb ist für eine lebendige Demokratie unverzichtbar. Meinungsbildung braucht ein Umfeld, in dem jeder einzelne Bürger mit seinem Medienkonsum darüber entscheidet, welche Programminhalte erfolgreich sind. Die sich auf dieser Basis entfaltende freie Medienlandschaft bietet eine Vielfalt (auch und gerade für Minderheiten), die sich kein Rundfunkrat der Welt einfallen lassen kann. Ein durchquotiertes Rätewesen, das die vermeintlichen Interessen sogenannter gesellschaftlich relevanter Gruppen zu identifizieren können glaubt, schafft allenfalls die Illusion von Pluralismus. Dieser verödet in den Mühlen der öffentlich-rechtlichen Bürokratie zu bloßem Proporz. Ein wettbewerbliches System setzt hingegen auf die Kreativität von Akteuren, die zugleich für ihre Entscheidungen verantwortlich sind. Auf diese Weise sind die privaten Programmmacher Makler im Dienste der Hörer und Zuschauer. Dank technischer Entwicklungen steht einer ausdifferenzierten Medienlandschaft mit einer bislang unerreichten Individualisierung nichts mehr im Wege – mit Ausnahme der längst überkommenen staatlichen Rundfunkfinanzierung. Diese stammt aus einer Zeit, als man nur wenige Programme empfangen konnte – Fernsehen wurde so zur kollektiven Massenerfahrung. Möglicherweise halten das ja die Befürworter von zwangsfinanzierten Sendern auch heute noch für erstrebenswert und sie wollen deshalb möglichst viel von der alten Medienwelt in die Zukunft hinüberretten. Mündige Bürger können darauf verzichten. Freie Menschen brauchen freie Medien.

Photo: Michael Schmid from Flickr (CC BY-SA 2.0)

Demokratie ist einer jener Begriffe, die außerordentlich positiv besetzt sind. Aber bezüglich der Frage, was genau gemeint ist, gehen die Meinungen deutlich auseinander. Meistens steht dabei die Technik im Vordergrund. Dabei spielt die Größe mindestens eine genau so wichtige Rolle.

Der Begriff Demokratie ist banalisiert

Demokratisch – das ist moralisch, das ist sozial, das ist vernünftig. Demokratisch ist gut. Umgekehrt gilt natürlich: alles was schlecht ist, ist notwendigerweise undemokratisch. Der Begriff Demokratie ist inzwischen komplett banalisiert. Er transportiert keinen wirklichen Informationsgehalt mehr. Nur ein gutes Gefühl moralischer Überlegenheit. Das hat natürlich Folgen für die öffentliche Kommunikation. Wenn beispielsweise mehr Kompetenzen an EU-Institutionen abgegeben werden, muss man nur das Etikett Demokratisierung aufkleben und schon verkauft es sich blendend. Wer dann Zweifel an der Funktionsfähigkeit oder der Rechtsstaatlichkeit von Zentralisierungen anmeldet, findet sich unversehens in der Ecke der Demokratiefeinde wieder.

Dasselbe gilt für die Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen. Wer eine Entscheidung ablehnt, die im Parlament oder in einer Volksabstimmung mehrheitlich beschlossen wurde, ist in den Augen vieler dann ein schlechter Demokrat. Als ob man als guter Demokrat seine Meinung ändern müsste, sobald sie nicht mehr mit der Mehrheit übereinstimmt. Überhaupt: der Mehrheitsaspekt. Er dominiert unser Demokratieverständnis fast komplett. Dass sie dabei oft, wie der französische Intellektuelle Alexis de Tocqueville schrieb, zu einer „Tyrannei der Mehrheit“ auszuarten droht, wird hingegen nur selten thematisiert. Denn: Demokratie ist gut.

Demokratie hängt eng mit Föderalismus und Subsidiarität zusammen

Demokratie ist aber wesentlich mehr als nur, „dass zehn Füchse und ein Hase darüber abstimmen können, was es zum Abendessen gibt“, wie es Vince Ebert einmal schelmisch formulierte. Demokratie ist auch, wie Karl Popper es beschrieb, die Möglichkeit des unblutigen Regierungswechsels. Demokratie ist auch die Möglichkeit, Entscheidungen zu revidieren und aus Fehlern zu lernen. Demokratie ist auch die Vielfalt an Partizipationsmöglichkeiten, die sich in Elementen wie Gewaltenteilung und Volksabstimmungen widerspiegelt. Und Demokratie hat sehr viel mit Föderalismus und Subsidiarität zu tun.

Der Publizist Rahim Taghizadegan hat in einem lesenswerten Essay über Demokratie auf die Wortwurzel des Begriffs hingewiesen. Demokratie korrekt übersetzt heißt nämlich nicht Volksherrschaft, sondern „Selbstverwaltung der kleinsten Einheit“, der „Deme“. Es ist kein Zufall, dass die Demokratie in den ziemlich überschaubaren Stadtstaaten des alten Griechenland seinen Ursprung nahm und nicht im gigantischen Perserreich. Es ist kein Zufall, dass die moderne Demokratie zunächst in den kleinen Kantonen der Schweiz heranwuchs und nicht in den großen Zentralstaaten des Mittelalters und der frühen Neuzeit.

Der selbstbestimmte und mündige Bürger

Demokratie hat auch sehr viel mit Verantwortungsfähigkeit und -bewusstsein zu tun. Darum ist die nicht selten zu vernehmende Forderung nach dem „mündigen Bürger“ auch absolut richtig. Denn es geht um Selbstverwaltung – oder noch deutlicher: um Selbstbestimmung. Je größer die Menschengruppe wird, in der Entscheidungen demokratisch getroffen werden, umso weniger erkennt man die unmittelbaren Auswirkungen der Entscheidungen, umso leichter fällt das Sozialisieren.

Das ist bei kleinen Einheiten nicht der Fall: Wenn etwa in einer Stadt über Gewerbesteuern oder Infrastrukturmaßnahmen diskutiert wird, dann werden die Vor- und Nachteile sehr schnell deutlich werden. Dann steht die Abwägung von Kosten und Nutzen tatsächlich zur Debatte. In einem großen Staat wie Deutschland oder Frankreich und erst recht in einem Gebilde wie der EU werden solche Entscheidungen hingegen anonymisiert, unüberschaubar und mithin sozialisiert. Irgendjemand zahlt, irgendjemand empfängt – aber keiner hat mehr wirklich den Überblick oder gar die Kontrolle. Selbstbestimmung ade!

Jeder Bürger als Wächter seiner eigenen Interessen

Die Demokratie war schon in ihrer Entstehungszeit nicht ausgelegt auf Imperien, sondern auf Städte und kleine Einheiten. Auf Einheiten, in denen die Stimme noch wirklich etwas zählt; in denen der Einzelne noch die Möglichkeit hat, durch seinen Einsatz eine Entscheidung zu beeinflussen. Wer das Demokratiedefizit der EU beheben möchte, sollte deshalb nicht auf eine Ausweitung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments oder eine Direktwahl des Kommissionspräsidenten hinwirken. Wirkliche Demokratisierung würde darin bestehen, so viele Kompetenzen wie möglich auf so kleine Ebenen wie möglich zurück zu verlagern.

Je mehr der Bürger selbst entscheiden kann, umso demokratischer ist ein System. Je mehr Menschen von gemeinsamen Entscheidungen betroffen sind, umso undemokratischer ist ein System. Es kommt eben nicht nur auf die Technik an, sondern auch auf die Größe. Und da gilt: small is beautiful! Der englische Historiker Lord John Acton brachte das in einem Vortrag zur Geschichte der Freiheit einmal sehr schön auf den Punkt, als er die Anfänge der Demokratie in Griechenland schilderte „Indem Solon jeden Bürger zum Wächter seiner eigenen Interessen machte, führte er das demokratische Element in den Staat ein.“

Demokratie bedeutet in erster Linie Selbstverantwortung. Dazu gehört die Möglichkeit, sein Leben selber in die Hand zu nehmen. Und deshalb gehört dazu ein Staat, der sich so weit wie möglich aus dem Leben, dem Portemonnaie und der Privatsphäre seiner Bürger zurückzieht. Aber genau so gehört dazu die Fähigkeit, sein Leben selber in die Hand zu nehmen. Diese Fähigkeit lernen wir Menschen am besten, wenn wir die Konsequenzen unserer Handlungen und Entscheidungen spüren. Und dafür brauchen wir die kleinen Einheiten.

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Von Kalle Kappner, ehemaliger Mitarbeiter von Frank Schäffler im Bundestag, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin und Research Fellow bei IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues.

Die Schweiz als Vorbild für die Organisation der Bundesländer

Alle Jahre wieder regen Experten aus der Wissenschaft, den Verbänden und der Politik die Fusion deutscher Länder an: Thüringen und Sachsen-Anhalt sollen zusammengelegt werden, die Länder Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg zu einem „Nord-Staat“ fusionieren, die anderen Stadtstaaten mit den sie umgebenden Flächenstaaten verschmelzen. Die Fusionsbefürworter versprechen sich davon Einsparungen in der Verwaltung, schnellere Gesetzgebungsverfahren und einheitlichere Standards etwa in der Bildungspolitik. Als Positivbeispiel wird die 1952 erfolgte Fusion dreier Länder zum heute finanziell gut aufgestellten Baden-Württemberg bemüht. Augenscheinlichen Vorteilen stehen jedoch erhebliche Nachteile gegenüber. Der Wettbewerb um Einwohner und Unternehmen regt zu lokalen Experimenten an, fördert die regionale Vielfalt staatlicher Leistungen und erlaubt den Bürgern eine bessere Kontrolle des Staates.

In der Bevölkerung, die Länderfusionen per Volksentscheid abzusegnen hat, fällt das Urteil gemischt aus. So scheiterte 1996 der Versuch, Berlin und Brandenburg zusammen zu legen, da das notwendige Quorum von 25% der abstimmungsberechtigten Bevölkerung nicht erreicht wurde. Unter den Abstimmenden sprachen sich damals 63% gegen die Fusion aus. Andererseits setzen sich zivilgesellschaftliche Initiativen für verschiedene Fusionsmodelle ein. 2007 kam eine Bertelsmann-Studie zu dem Ergebnis, dass 40% der Bevölkerung Länderfusionen grundsätzlich befürworten – in der Hälfte der Länder waren die Fusionsbefürworter sogar in der Mehrheit. Eine aktuelle Umfrage findet dagegen, dass nur 28% der Bürger Fusionen befürworten, während 69% diese ablehnen.

Kaum Kostenersparnis durch Fusionen

Ein Argument der Fusionsbefürworter sind die Kosteneinsparungen, die sie sich aus dem Wegfall paralleler Verwaltungsstrukturen erhoffen. Landesparlamente, Ministerien und andere Verwaltungseinheiten auf Landesebene würden zusammengelegt und könnten ihr Personal verringern. Viel zitiert wird eine Berechnung des Bundes der Steuerzahler, die Einsparungen von bis zu 500 Millionen Euro pro Jahr verspricht.

Im Verhältnis zu den Staatsausgaben erscheint dieser Betrag jedoch verschwindend gering. 2014 gaben die Länder 341 Milliarden Euro aus. Die prognostizierten Einsparungen entsprechen damit etwas mehr als 1 Promille der Länderausgaben. Dem müssen die anfallenden Einmalkosten für die Verwaltungsumstrukturierung gegengerechnet werden.

Wenn zwei Länder fusionieren ohne dabei ihr Leistungsangebot einzuschränken, verringern sich dadurch die meisten Kosten nicht – das Polizeipersonal, die Anzahl der Kindergärtner und der Lehrer bleibt konstant. Einspareffekte durch Skaleneffekte bei der Bereitstellung von öffentlichen Gütern können auch ohne Fusionen durch Staatsverträge und eine Erleichterung der grenzüberschreitenden Kooperation erreicht werden. Bei den Ländern besteht zwar tatsächlich erhebliches Sparpotenzial: Einige traditionelle Tätigkeitsbereiche der Länder wie zum Beispiel der Betrieb von Lotterien und landeseigener Banken sind verzichtbar, Subventionen für die regionale Wirtschaft ebenfalls. Doch hier sind Einsparungen nicht durch Länderfusionen, sondern durch eine Neudefinition der Aufgaben der Länder zu erreichen.

Fusionen schwächen Länderwettbewerb

Den geringen Kosteneinsparungen durch Länderfusionen steht eine Reduzierung der aus einem föderalen Staatsaufbau entspringenden Vorteile gegenüber. Die institutionelle Vielfalt der verschiedenen Gebietskörperschaften auf denselben Verwaltungsebenen hat für die Bürger viele Vorteile: Sie können zwischen unterschiedlichen Kombinationen aus Steuersätzen, Regulierungen und staatlichen Leistungen wählen. Zugleich sorgt der Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften für eine höhere Qualität des Leistungsangebots bei niedrigeren Steuern, als dies in einem vollständig zentralisierten Staat der Fall wäre. Darüber hinaus schafft der Föderalismus Raum für lokale Experimente, die im Erfolgsfall von anderen Gebietskörperschaften nachgeahmt werden können, deren Auswirkungen beim Scheitern des Experiments jedoch regional begrenzt bleiben.

Durch Länderfusionen würde der in Deutschland ohnehin schon schwach ausgeprägte innerstaatliche Wettbewerb weiter abgeschwächt. Den verbliebenen Ländern fiele es noch leichter, stabile Kartelle zur Durchsetzung hoher Steuersätze bei mäßiger Qualität des Leistungsangebots zu bilden. Werden diese Effekte mit einkalkuliert, so erscheint es unwahrscheinlich, dass Länderzusammenlegungen langfristig zu Einsparungen führen – das Gegenteil ist zu erwarten. Statt den innerstaatlichen Föderalismus weiter abzuschwächen, sollte Deutschland über eine Aufwertung der Rolle der Gemeinden und Länder nachdenken. Statt mit dem französischen Modell zu liebäugeln, lohnt sich ein Blick auf die Schweiz.

Vorbild Schweiz: Mehr Subsidiarität

In der Schweiz bilden die Kantone die zwischen Zentralstaat und Gemeinden angesiedelte Verwaltungsebene. Auf jeden der 26 Kantone kommen durchschnittlich 300.000 Einwohner, während auf ein deutsches Land durchschnittlich etwa 5 Millionen Einwohner entfallen. In Bezug auf den Umfang der Verwaltungseinheit entsprechen die Schweizer Kantone damit eher den 402 deutschen Landkreisen und kreisfreien Städten.

Einwohner pro Kanton - BL

 

Zugleich sind die schweizerischen Kantone finanziell weitaus autonomer als die deutschen Länder. Zwar fällt in beiden Staaten jeweils etwa die Hälfte des Steueraufkommens den mittleren und unteren Verwaltungsebenen zu. Doch in Deutschland wurden 2014 nur 11,7% des Steueraufkommens mittels Landes- und Gemeindesteuern erhoben, also über Steuerarten, deren Setzungskompetenz nicht in den Händen des Bundes liegt. Ein Großteil der Steuereinnahmen der Länder speist sich aus vom Bund administrierten Gemeinschaftsteuern, deren Höhe und Steuerbasis die Länder nicht beeinflussen können. Die Schweizer Kantone und Gemeinden dagegen beziehen über 90% ihrer Steuereinahmen aus Steuerarten, über deren Setzungskompetenz sie selbst verfügen.

Die Schweizer Kantone können die Präferenzen der Bevölkerung durch ihre geringere Größe besser abbilden als ihre deutschen Pendants. Zugleich reagieren sie aufgrund ihrer steuerpolitischen und gesetzgeberischen Kompetenzen schneller auf sich wandelnde Ansprüche der Bürger. Geschadet hat dies den Schweizern nicht: Das Schweizer Pro-Kopf-Einkommen betrug 2014 etwa das 1,3fache des deutschen. Im Better Life Index der OECD, der die Zufriedenheit der Bürger misst, schneidet die Schweiz in allen Kategorien besser ab als Deutschland. Das Beispiel Schweiz liefert empirische Unterstützung für die theoretischen Argumente für mehr Länderautonomie. Anstatt Bundesländer zusammenzulegen und den Trend zu einem Einheitsstaat zu verstärken, sollte die Autonomie der Länder gestärkt und die Aufgliederung von Bundesländern in Betracht gezogen werden.

Erstmals erschienen bei IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues.

Photo: SpaceShoe from Flickr (CC BY-NC-ND 2.0)

Von Dr. Dagmar Schulze Heuling, Politikwissenschaftlerin an der Freien Universität Berlin, Mitarbeiterin im Forschungsverbund SED-Staat.

Was treibt die griechische Regierung? Beide Lesarten dieser Frage beschäftigen derzeit viele Menschen. Die Antwortversuche zeigen vor allem, dass sich niemand auf ihre Motive und Ziele einen rechten Reim zu machen vermag. Sind Tsipras und Co. einfach nur verrückt, wie Elmar Brok meint? Oder ist das nur der ganz normale Wahnsinn, den wir am griechischen Beispiel so viel leichter erkennen als vor unserer eigenen Haustür?

Seit dem 27. Januar 2015 amtiert die aktuelle griechische Regierung. Noch in der Nacht nach den Wahlen vom 25. Januar hatte sich eine Koalition aus der linken Syriza, dem 2012 zu einer Partei umgewandelten ehemaligen Wahlbündnis, und Anel, einer ebenfalls noch jungen rechtspopulistischen Abspaltung von der Nea Dimokratia, geformt. Mit 36,3% der Stimmen und 149 von 300 Parlamentssitzen hatte Syriza die absolute Mehrheit denkbar knapp verpasst. Doch die nur 13 Sitze, die Anel liefert, reichen für die Mehrheitsbeschaffung aus. Im Gegenzug gab es für Anel den Posten des Verteidigungsministers im ansonsten von Syriza-Mitgliedern oder parteilosen, aber Syriza-nahen Ministern gebildeten Kabinett unter dem Ministerpräsidenten und Syriza-Vorsitzenden Tsipras. Minister ist hier übrigens eine akkurate und keine generische Bezeichnung, denn diese Regierung ist so progressiv, dass sie auf eine Alibifrau im Kabinett verzichten kann.

Im restlichen Europa hat vor allem der Erfolg von Syriza, die sich als Verkörperung des Reformunwillens darstellt, große Bedenken hervorgerufen. Darunter mischt sich etwas Verwunderung über das ungewöhnliche Bündnis zwischen Linken und Rechtspopulisten. Diese Koalition, die gewohnte politische Kategorien sprengt, erschwert eine Einordnung der aktuellen griechischen Regierung. Deren Charakterisierungen gehen dementsprechend weit auseinander.

Mal ist von einem Links-Rechts-Bündnis die Rede, bisweilen fällt die Beteiligung von Anel ganz unter den Tisch und es heißt nur „unter der Führung des linken Ministerpräsidenten Alexis Tsipras“. Der gilt manchen als Revolutionär, anderen als Populist, dritten als Steinzeitkommunist. Das Regierungshandeln ist entweder dilettantisch oder genial, je nachdem, ob man es als von Wunschdenken oder Sachzwängen getriebenes planloses Durchwursteln oder als einen nach allen Regeln der spieltheoretischen Kunst durchkomponierten kalkulierten Regelbruch betrachtet. Dazwischen changiert die Stilisierung der griechischen Regierung als aufrechter Vertreterin ihres Volkes, die Opfer europäischer Hardliner wird.

Darüber hinaus tragen die verwirrenden, einander widersprechenden Verlautbarungen einzelner Regierungsmitglieder ebenfalls nicht zu einem klareren Bild bei. Das Funktionieren, oder besser: das (noch) Nichtauseinanderbrechen der Regierung ist dementsprechend schwierig zu erklären. Realistische Ansätze verweisen dazu auf den individuellen Machtwillen, romantischere Menschen auf die guten Intentionen der Protagonisten. Die überwiegend herangezogene Erklärung lässt sich auf den Nenner bringen „gemeinsamer Feind eint“. Und der Feind, jedenfalls der wichtigste, daran lassen weder Syriza noch Anel Zweifel aufkommen, ist die EU mit „ihrem“ Sparkurs.

Diese Interpretation übersieht jedoch eine zentrale Gemeinsamkeit der beiden Koalitionspartner:

Beide Parteien sind in besonderem Maße Pro-Privilegien-Parteien. Die politische Weltsicht beider Parteien postuliert Privilegien für bestimmte Gruppen. Beide wurden dafür gewählt, um die ihren Anhängerinnen und Anhängern versprochenen Privilegien zu realisieren. Kurzfristig ist das nur auf Kosten der restlichen Eurozone zu realisieren. Damit liegt aber auch auf der Hand, warum die restliche Eurozone nur bis zu einem gewissen Punkt Entgegenkommen zeigen kann. Denn die jeweilige heimische Wählerschaft goutiert zwar durchaus Privilegien für sich selbst, aber nicht so sehr für andere.

Dass Politik nach dem Prinzip der Privilegierung der einen zulasten der anderen funktioniert, ist zugleich der entscheidende Grund, warum die restliche Eurozone sich so schwer tut, eine konsequente, vermutlich unbequeme Lösung der griechischen Wirtschafts- und Finanzprobleme zu entwickeln und zu forcieren. Sicher, auch andere Motive spielen eine Rolle. Bekanntlich ist es die Hoffnung, die zuletzt stirbt und einen Schritt ins Ungewisse, wie der Grexit ihn darstellt, leichtfertig zu unternehmen, wäre sogar verantwortungslos. Solchen und ähnlichen Begründungen für das Nachtanzen einer vorgegebenen Politchoreographie lassen sich immerhin rationale Argumente entgegensetzen. Nur ist das in diesem Fall nicht der springende Punkt. Denn das Hauptproblem besteht darin, dass eine konsequente vernünftige Lösung im Weltbild der Berufspolitik keinen Platz hat. Und dem ist mit Argumenten deshalb nicht beizukommen, weil sich diese in einem Bezugssystem bewegen, das mit der Logik eines berufspolitischen Lebens nicht kompatibel ist.

In der Politik wird man in der Regel nicht für das Respektieren, sondern für das Überschreiten von Grenzen belohnt. Und die Belohnungen, oft eine Grenzüberschreitung für sich, sind nicht ohne. Beispielsweise öffnen sich für Politikerinnen und Politiker Türen, die Normalsterblichen verschlossen bleiben. Allenfalls mit Geld kann man manchmal dorthin kommen, wo sonst die vermeintlich vom Volk Auserwählten unter sich sind. Doch viele der Ausnahmen, die für Politikerinnen und Politiker gemacht werden, sind selbst mit viel Geld nicht zu kaufen. Und dieser Mechanismus gilt keinesfalls nur für das national oder sogar international bekannte Spitzenpersonal, sondern fängt bereits auf der Ebene der Kommunalpolitik an.

Wer also die griechische Regierung verstehen will, sollte das Zusammenspiel der Interessen der sie tragenden Individuen betrachten. Natürlich spielt der Faktor Ideologie dabei eine Rolle, denn gegen langgehegte Überzeugungen zu verstoßen, ist mindestens mit psychischen Kosten verbunden. Es gilt aber auch, dass wer es in ideologischer Hinsicht mit der Konsequenz übertreibt, sich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit bald durch ein anders Individuum ersetzt finden wird, dessen individuell-rationale Kalkulation den zu erlangenden Privilegien ein größeres Gewicht beimisst als den entstehenden Kosten.

Selbstredend befähigt auch diese Betrachtungsweise nicht zur Hellseherei und erlaubt daher keine Vorhersage der griechischen Politik. Sie lehrt aber etwas viel Wichtigeres:

Die Beschränkung politischer Macht ist nicht nur ein probates Mittel, das Ausmaß politisch induzierter Katastrophen zu begrenzen, sondern ist zugleich auch die einzige Möglichkeit, ihren Nutzen im Spiel des Gebens und Nehmens von Privilegien zu verringern. Das ist zugleich der Grund, warum der Kampf für Machtbeschränkung eine Sisyphusarbeit ist und von keiner Regierung besonders geschätzt wird. Diese Eigenschaft ist wiederum die große Gemeinsamkeit, welche die griechische Regierung und (nicht nur) die restlichen Eurozonenregierungen haben. Die einzige Hoffnung für die arbeitende und steuerzahlende Bevölkerung ist, dass die Differenzen in Sachen Griechenlandrettung so groß werden, dass sie diese Gemeinsamkeit überlagern. Dann bestünde tatsächlich die Chance auf eine gute Lösung des Griechenland-Problems – auch wenn diese der Logik der Politik widerspricht.