Photo: Ant Rozetsky from Unsplash (CC 0)

Nicht nur Manager sind gierig und rücksichtlos. Ausbeuten ist nicht etwas, das nur Unternehmer beherrschen. Jüngste Vorkommnisse wie der Bahnstreik geben Anlass, darüber nachzudenken, welche Narrative unsere Debatten prägen und wie zutreffend die eigentlich sind.

Selbstbedienungsmentalität können auch Gewerkschaftler

Die Menschen drängeln sich. Dicht an dicht stehen und sitzen sie für Stunden auf engstem Raum zusammen. Die hochansteckende Delta-Variante des Coronavirus findet paradiesische Zustände vor. Bis vor kurzem wäre jede Kultur- oder Gastroeinrichtung, die so etwas zulässt, sofort geschlossen und mit hohen Bußgeldern belegt worden. Neun Tage lang wurden jetzt Millionen Menschen immer wieder in eine solche Lage gebracht – und das in einer Zeit steigender Virus-Inzidenzen und stagnierender Impfbereitschaft. Erinnern Sie sich noch an die Zeit, als man für das Tragen einer OP- anstatt einer FFP2-Maske Blicke erntete, als ob man unmittelbar an der Tötung mehrerer älterer Mitbürgerinnen beteiligt sei? Als junge Menschen, die nach über einem Jahr des Weggesperrt-Seins einen lauen Frühlingsabend im Park genießen wollten, von aufgeregten Journalisten zu Superspreadern stilisiert wurden? Sprechen wir doch mal darüber, welches Ausmaß an Rücksichtslosigkeit die Entscheidung der GDL offenbart, in der derzeitigen Ausnahmesituation einen erheblichen Teil des Bahnverkehrs lahmzulegen.

Aber ging es denn nicht darum, eine gerechtere Behandlung der Bahnangestellten zu erreichen? Zumindest ein Inflationsausgleich wäre doch gerade derzeit durchaus angemessen. Zu den Forderungen, die für die neue Tarifrunde im Oktober vergangenen Jahres erhoben wurden, gehörte aber unter anderem auch eine einmalige Sonderzahlung aufgrund der Pandemie in Höhe von 1.300 Euro. Die ist zwar inzwischen auf 600 Euro hinunter verhandelt worden. Aber auch bei dieser Summe stellt sich noch die Frage, wie eine solche Zahlung berechtigt sein kann für Berufsgruppen, deren Mehrbelastung hauptsächlich darin besteht, im Dienst eine Maske tragen zu müssen (tragen Lokführer Masken?). Während Hunderttausende Selbständige Sorge um ihre Existenz und die Zukunft ihrer Mitarbeiter haben. Während Millionen Menschen in Kurzarbeit sind. Wie nennt man so eine Forderung in Klassenkampf-Sprech? Selbstbedienungsmentalität? Manche Forderungen in den Tarifverhandlungen sind gewiss sehr nachvollziehbar. Doch die Form und Diktion, in der das Gesamtpaket in einer solchen Ausnahmezeit vorgetragen wird, ist nicht anders als dreist.

Benachteiligte sind nicht immer die besseren Menschen

Die Stereotypen sitzen tief und sind in unser kulturelles Gedächtnis eingebrannt: Kaufleute werfen für den Profit ohne Zögern ihr Gewissen über Bord und anschließend Menschen hinterher. Arme sind hingegen schon in den Texten der Bibel meist die Guten und auch in Hollywood-Blockbustern unserer Tage tritt in Charles Dickens-Manier die arme Frau als moralische Heldin auf. Wir haben es hier mit einer Art ästhetischem Klassenkampf zu tun. Es geht gar nicht mehr darum, dass die eine Klasse sich dessen bemächtigen will, was ihr die andere Klasse weggenommen hat. Es geht um eine Abgrenzung von der anderen Klasse, um dadurch Besitzansprüche geltend zu machen. Der GDL-Chef ist kein prekär lebender Arbeiterführer, und die Lokführer, für die er sich einsetzt, verdienen etwa so viel wie der durchschnittliche Deutsche (einschließlich einer Job-Sicherheit, von der Selbständige noch nicht einmal zu träumen wagen). Aber sie nutzen Vokabular und Bilder des Frühkapitalismus, um ihren Anspruch moralisch zu überhöhen. Die Klassen, die hier aufeinander prallen, sind nicht durch Machtunterschiede voneinander zu unterscheiden, sondern fast nur noch durch Narrative.

Ein nicht unwesentlicher Haken in all diesen Narrativen liegt gerade im Anspruch, auf der moralisch wertvolleren, guten Seite zu stehen. Generell sind wir Menschen Lebewesen, die an einem möglichst glänzend polierten äußeren Erscheinungsbild interessiert sind, und die gleichzeitig möglichst wenig Aufwand dafür betreiben wollen. Also eine Art Mischung aus Pfau und Panda. Und wir scheinen umso heller, je dunkler die anderen erscheinen. Der Aufwand ist überschaubar, den man betreiben muss, um den anderen als finsteren Gesellen zu zeichnen, der uns an den Kragen will, das Angst-Schüren und Feindbild-Errichten. Dagegen: Argumente sortieren und stärken; Kompromisse aushandeln; auch mal nachgeben; zuhören, um das große Ganze besser zu verstehen – das sind alles Unterfangen, die unserem gemütlichen inneren Panda viel zu schwer erscheinen. Und darum ist der ästhetische Klassenkampf so ein praktisches Mittel. Man kann sich auf bereits voreingestellte Rollenverteilungen verlassen und muss die Klaviatur-Tasten nur ganz kurz anschlagen. Dabei gerät dann freilich nicht nur die Darstellung der anderen Seite gehörig in Schieflage, sondern auch das Selbstbild, das man zeichnet und womöglich sogar für zutreffend hält.

Die ehrbaren Kaufleute entstauben

Gier, Rücksichtslosigkeit, Heimtücke, Protzen und sogar Ausbeutung sind Unarten, die sich nicht nur bei Managern und Unternehmerinnen finden, sondern auch bei gefühlt oder tatsächlich armen und benachteiligten Menschen. Und natürlich werden nicht wenige Menschen in vorteilhaften Positionen gelandet sein, weil sie ihre Ellenbogen ungehemmt zum Einsatz bringen. Nicht wenige „da oben“ werden durch Macht und Wohlstand auch korrumpiert worden sein. Doch selbst wenn ein Großteil der Reichen und Mächtigen, der Wirtschaftsbosse und Unternehmerinnen von zweifelhafter moralischer Qualität wären, würde das nicht zugleich den Wert der anderen Menschen heben. Tugend ist nicht eine begrenzte Ressource, die dem einen fehlt, wenn der andere sie hat. Anstand ist kein Nullsummenspiel.

Die Versuchung ist da, den Spieß einmal umzudrehen. „Gierige Gewerkschaftsbosse“ – das ist nicht ganz ohne Komik. Aber so würde man am Ende nur die Spirale weiterdrehen aus gruppenbezogener Diskriminierung. Denn, ja, genau das betreiben Menschen wie der GDL-Chef. Es ist bemerkenswert, mit welcher Ruhe und Freundlichkeit die zuständigen Bahn-Mitarbeiter auf die Hetztiraden aus jener Ecke ohnehin schon reagieren. Man kann ihnen gewiss nicht nachsagen, dass sie es eskalieren ließen. Was lässt sich also noch tun? Sprechen wir mehr über Menschen, die Verantwortung übernehmen – ob in der Selbständigkeit oder als Angestellte in Führungspositionen. Hören wir einander aufmerksamer zu und versuchen zu verstehen, was diese Menschen bewegt, wo sie ihren Platz in der Gesellschaft sehen, welche Sorgen sie umtreiben und welche Hoffnungen sie haben. Statt weiter Hass und Spaltung in eine Gesellschaft zu tragen, die sich ohnehin schon als zerrissen empfindet, sollten wir uns zu freundlicher Neugier und Offenheit erziehen. Und diejenigen, denen Gier und Rücksichtslosigkeit unterstellt werden, sollten sich auch trauen, offensiv ihre Motive und Werte zu kommunizieren. Das Bild von den ehrbaren Kaufleuten muss entstaubt werden und zum erneuerten Selbstanspruch werden, der auch nach außen kommuniziert wird. Nehmen wir den ästhetischen Klassenkämpfern den Wind aus den Segeln!

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Unsere Kollegen Dilara Wiemann und Alexander Albrecht dürfen wir heute im Kreis unserer regelmäßigen Autoren willkommen heißen. Alle vier Wochen werden sich die beiden in unserem neuen Format “The Argument” auf dem Boden freiheitlicher Überzeugungen, aber aus kontroversen Blickwinkeln mit unterschiedlichen Themen befassen. Im Englischen steht Argument sowohl für die Auseinandersetzung als auch für die rationale und logisch begründete Aussage – also letztlich für Erkenntnisgewinn. Und um den soll es in dieser Kolumne gehen!


Dilara Wiemann: Wenn Schulden korrumpieren

Alexander Albrecht: Schulden können Wachstum fördern!


Wenn Schulden korrumpieren
von Dilara Wiemann

Was früher verpönt war, scheint heute Mainstream: Die „Leben auf Pump“-Mentalität. Die öffentliche Schuldenlast steigt global in schwindelerregende Höhen. Regierungen weltweit haben zur Eindämmung der wirtschaftlichen Schäden der Pandemie Rekordschulden aufgenommen: Laut dem Internationalem Währungsfonds haben die globalen Staatsschulden sogar ihren bisherigen Höchststand nach dem Zweiten Weltkrieg weit übertroffen. Auch in Deutschland scheint die Rechnung für die Corona-Konjunkturprogramme erst nach der Wahl präsentiert zu werden. Hierzulande fordern alle Parteien mit realistischer Chance auf eine Regierungsbeteiligung neue staatliche Investitionsprogramme. Die künftige Einhaltung der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse rückt damit in weite Ferne. Selbst unter liberalen Ökonomen verstummt der Ruf nach fiskalischer Disziplin.

Schon von klein auf lernen wir Verantwortung für unser Handeln zu übernehmen. Unternehmer wissen, dass sie wohlüberlegt haushalten und für ihre Entscheidungen geradestehen müssen. Die dahinterstehende Einheit aus Haftung und Handlung ist das grundlegende Element einer freien Wettbewerbs- und Gesellschaftsordnung. Über kurz oder lang wird daher das rechtsstaatliche Fundament unglaubwürdig, da fiskalische Regeln unter dem permanenten Deckmantel der Krisenbewältigung aufgeweicht werden.

Dies sind keine neuen Ideen: So beschrieb Walter Eucken, einer der bedeutendsten Ideengeber des Ordoliberalismus, das Prinzip der Haftung als zentrales Element der Marktwirtschaft. Investitionen würden umso sorgfältiger und wohlüberlegter getätigt, je mehr der oder die Verantwortliche für diese Investitionen haftet. Auch Wilhelm Röpke, einer der Väter unserer Sozialen Marktwirtschaft, konstatierte, dass Verantwortung und Risiko untrennbar verbunden sind.

Das Haftungsprinzip gilt daher nicht nur für jeden Bürger, sondern wird durch unsere Rechtsordnung auch für den Staat zu obersten Maxime. Im europäischen Unionsrecht ist dieses Prinzip zum Beispiel in Form der Maastrichter Kriterien institutionalisiert. Diese sollen fiskalische Disziplin und Eigenverantwortung der Mitgliedsstaaten sicherstellen und so verhindern, dass einzelne Regierungen Anreize haben, sich über ein tragfähiges Maß hinaus zu verschulden.

Was passiert, wenn diese Prinzipien aufgeweicht werden, wurde uns in der Vergangenheit immer wieder aufgezeigt: Die Vielzahl von europäischen Rettungsschirmen sowie die andauernde ultralockere Geldpolitik der Europäischen Zentralbank wecken Zweifel an der Glaubwürdigkeit der bestehenden fiskalischen Regeln. Die Entscheidungsträger der verschuldeten Mitgliedsstaaten wissen spätestens seit der Schuldenkrise Griechenlands, dass sie im Falle einer Zahlungsunfähigkeit nichts zu befürchten habe. Denn wenn Schulden nicht mehr bedient werden können, hilft die Solidargemeinschaft mit Rettungspaketen aus. Zudem ist die EZB ist mit den Anleihekaufprogrammen längst zum Kreditgeber der letzten Instanz für die Euro-Mitgliedsstaaten mutiert. Inoffizielle Strategie scheint es zu sein, die Renditen auf Staatspapiere langfristig künstlich gering zu halten. Das Risiko wird so an den Kreditmärkten nicht mehr korrekt eingepreist. Es entstehen Fehlanreize – weg von einer nachhaltigen Haushaltspolitik hin zu einer hohen Verschuldung zu Lasten der Steuerzahler.

Oft wird argumentiert, die Verschuldung von heute sei der Wachstumsmotor von morgen. Das ergibt auf den ersten Blick Sinn. Denn sofern das Wirtschaftswachstum höher ist als der Zins, würden die Schuldenberge sogar relativ zur Gesamtproduktion schrumpfen. Dies ist aber nur graue Theorie: In den meisten europäischen Staaten ist dies seit der Finanzkrise nicht mehr der Fall. Dort wachsen die Schulden unaufhörlich in einem größeren Ausmaß als die Wirtschaftskraft.

Solange die großen Wirtschaftsnationen ihre Schulden weiter bedienen könnten, ist eine globale Schuldenkrise nicht zu erwarten. Die bedenkenlose Überschuldung untergräbt aber auf Dauer das Fundament unserer Marktwirtschaft und damit unserer Freiheit. Der Grundsatz der Selbstverantwortung verkommt zur leeren Worthülse, wenn die Verursacher nicht mehr für ihre Handlungen haften müssen. Politische Amtsträger verhalten sich risikoreicher und verschwenderischer, wenn der Markt seine disziplinierende Wirkung nicht mehr entfalten kann. Dies kann zu einer gesamtgesellschaftlichen Vertrauenskrise führen, wenn Regierungen spielend leicht die Verantwortung für ihr Handeln auf ihre Bürger abwälzen. Vertrauen und Haftung sind damit nicht nur in unser aller Alltag essenziell, sondern auch für den Fortbestand einer wehrhaften Demokratie überlebenswichtig.


Schulden können Wachstum fördern!
von Alexander Albrecht

Sag, wie hältst du es mit den Schulden? Die Gretchenfrage des Haushalts dominiert immer wieder die Wissenschaft, die öffentliche Debatte und nicht zuletzt auch den Wahlkampf. In ihrer kategorischen Ablehnung von Staatsschulden vergessen einige Liberale, dass Schulden wachstumsfördernd sein können. Der Staat ist eben keine schwäbische Hausfrau, die nur ausgeben kann, was sie auch einnimmt. Deshalb sollten sich Liberale viel eher für eine sinnvolle Verwendung von schuldenfinanzierten Staatsausgaben einsetzen – ohne diese zu verteufeln.

Wenn man die Komplexität einer modernen Volkswirtschaft ernst nimmt, kann es keine kategorische Bewertung einer Neuverschuldung geben. Vielmehr schließen sich weitere Fragen an: Wie groß sind die fiskalischen Multiplikatoren? Wie sehen Zins- und Schuldenquoten aus? Für welche Zwecke sollen Schulden aufgenommen werden? Aus der Beantwortung dieser und weiterer Fragen ergibt sich ein komplexes makroökonomisches Bild, in dem sowohl fiskalische Austerität als auch eine expansivere Fiskalpolitik unter bestimmten Umständen wachstumsfördernd sein können. Das gilt unter Ökonomen mittlerweile als Binsenweisheit.

Da Neuverschuldung des Staates nur ein zweckungebundener Weg ist, Staatsausgaben zu finanzieren, ist die Verwendung entscheidend. Für die meisten Ökonomen ist klar, dass Schulden kein Mittel sein dürfen, Klientelpolitik zu betreiben oder Rentengeschenke zu finanzieren. Der verantwortungsbewusste Umgang mit Staatsfinanzen ist schließlich auch oberstes Credo der Liberalen – insbesondere aus Respekt vor der Leistung des Einzelnen. Aber egal wie man es dreht: Klimaschutz, Infrastruktur und Bildung kosten Geld. Viel Geld. Der hohe zusätzliche Investitionsbedarf in den nächsten Jahren dürfte wohl kaum lediglich durch privates Kapital gedeckt werden. Vielmehr kommt es darauf an, den richtigen Mix aus öffentlichen und privaten Investitionen zu finden. Mittels kluger staatlicher Rahmenbedingungen, wie beispielsweise verbesserter, degressiver Abschreibungsregeln, können auch private Investitionen zusätzlich stimuliert werden. Ganz ohne staatliche Verschuldung und öffentliche Investitionen werden die großen Projekte der Zukunft nicht finanzierbar sein.

Was insbesondere Liberale freuen dürfte: Auch Steuersenkungen und Entlastungen sind über Schulden finanzierbar. Wie aktuelle empirische Studien zeigen, finanzieren sich Steuersenkungen nur in den seltensten Fällen zu 100% selbst. Eine großzügige Entlastung der Steuerzahler könnte somit auch, zumindest teilweise, über Schulden finanziert werden. Wer jedoch Steuersenkungen, Abbau des Investitionsstaus und gleichzeitig keine Neuverschuldung verspricht, der will eine eierlegende Wollmilchsau und veräppelt die Bürger.

Hinzu kommt, dass die aktuelle Zinsquote in Deutschland eine großzügigere Neuverschuldung erlaubt. Der Zins für 30-jährige Bundesanleihen schwankt seit 2015 mehr oder weniger um 0%. Das nominale BIP Wachstum in Deutschland betrug seit 2011 hingegen immer mehr als 2%. Das durch die Schulden generierte Wachstum war also mindestens seit 2015 größer als die zu zahlenden Zinsen, wodurch der Staat schnell „aus seinen Schulden hinauswachsen“ konnte. In manchen Fällen bewirken die positiven fiskalischen Multiplikatoren sogar, dass öffentliche Investitionen in Infrastruktur die Staatsschuldenquote senken. Wer Kitas baut und Ganztagsprogramme in Schulen finanziert, der erhöht die Arbeitsproduktivität der zukünftigen Erwerbsbevölkerung. Die aktuelle makroökonomische Situation erlaubt uns also, mehr Schulden aufzunehmen. Klar ist allerdings auch, dass die aktuelle Situation nicht für immer anhalten wird. Deshalb gilt es, die Gunst der Stunde zu nutzen, bevor sich die makroökonomischen Winde drehen.

Ob eine Neuverschuldung in Höhe von 0,35% des nominalen Bruttoinlandsprodukts, wie sie die Schuldenbremse vorsieht, ausreicht, um die nötigen öffentlichen Investitionen zu tätigen, steht auf einem anderen Blatt. Liberale täten jedoch gut daran, sich für eine sinnvolle Verwendung von schuldenfinanzierten Staatsausgaben einzusetzen, anstatt diese kategorisch abzulehnen. Denn wie es der ehemalige IMF-Präsident Olivier Blanchard bereits sagte „Public debt is bad, but not catastrophic. It can be used, but it should be used right “.

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Von Kalle Kappner, wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Zu träge, zu partikularistisch und zu unübersichtlich: Im Zuge der Corona-Pandemie geriet der Föderalismus in Deutschland und anderen Ländern in die Kritik. Nicht wenige Kommentatoren wünschen sich angesichts eines angeblich unübersichtlichen „Flickenteppichs“, eines unkoordinierten „Klein-Kleins“ und ungerechter Unterschiede zwischen den Eindämmungsmaßnahmen der Länder einen zentralisierteren Ansatz – eine durchregierende Krisenkanzlerin statt allwöchentlicher Ministerpräsidentenkonferenzen.

Zwar beleuchtet die politökonomische Forschung die abstrakten Vor- und Nachteile föderaler Staatsorganisation bis ins Detail. Doch ob dezentrale Entscheidungsmechanismen während einer Pandemie mehr Nutzen stiften, als sie Kosten verursachen, ist nicht eindeutig. Dieser Beitrag beleuchtet die Rolle föderaler Institutionen zunächst aus theoretischer Perspektive.

Erste qualitative Experteneinschätzungen über die Seuchenschutzpolitik der letzten anderthalb Jahre stellen dem deutschen, kooperativ ausgerichteten Föderalismus ein überwiegend positives Zeugnis aus. Im zweiten Teil des Beitrags wird dieser Eindruck durch den internationalen Vergleich zentraler Indikatoren für den Erfolg des staatlichen Krisenmanagements ergänzt.

Effizienter Wettbewerb und Bürgernähe…

Föderale Staaten zeichnen sich durch ein hohes Maß an vertikaler Gewaltenteilung aus, das die in allen Demokratien übliche horizontale Gewaltenteilung ergänzt. In einem Föderal- oder Bundesstaat nehmen die jeweiligen souveränen Gliedstaaten eigenständige legislative, judikative und exekutive Aufgaben wahr, während sie in zentralistischen Staaten vornehmlich administrativen Zwecken dienen. Weltweit besitzen etwa 25 Staaten eine föderale Verfassung, darunter die Bundesrepublik Deutschland.

Die politökonomische Forschung identifiziert einige potenzielle Vorteile föderaler Staatsorganisation. Prinzipiell können aufgrund der dezentralen Kompetenzverteilung lokale Umstände, Präferenzen und Informationen in der politischen Entscheidungsfindung stärker berücksichtigt werden. Wenn die einzelnen Gliedstaaten im Wettbewerb um Bürger, Unternehmen und Investitionen stehen, verspüren deren politische Entscheidungsträger einen zusätzlichen Anreiz, öffentliche Güter im angemessenen Rahmen bereitzustellen. Die daraus resultierenden Effizienzgewinne sind nicht rein statischer Natur – bestenfalls fungieren die Gliedstaaten als „Labore der Demokratie“, in denen mit neuen Lösungsansätzen experimentiert wird, ohne dass die Folgen gravierender Fehlentscheidungen den ganzen Staat betreffen.

… oder teurer, unübersichtlicher Flickenteppich?

Den potenziellen Effizienzgewinnen und Lernprozessen stehen typischerweise höhere Koordinationskosten föderal organisierter Staaten gegenüber. Wenn die Entscheidungen einzelner Gliedstaaten unerwünschte Folgen für andere Mitglieder der Föderation hervorrufen können oder sinnvollerweise einheitlich zu treffen sind, werden Absprachen notwendig. Misslingen diese, entsteht der sprichwörtliche „Flickenteppich“, der nicht nur unübersichtlich, träge und ineffizient, sondern auch ungerecht und konfliktfördernd sein kann. Gehen die zwischenstaatlichen Koordinationsbemühungen hingegen zu weit, entsteht ein „föderales Kartell“, das sich in der Praxis kaum von zentralistischen Staaten unterscheidet, jedoch ohne deren typischerweise schnellere Entscheidungsprozesse auskommen muss.

Der Erfolg föderaler Modelle hängt daher von einer feinen Balance zwischen kooperationsfördernden Institutionen und regulatorischem Wettbewerb, eingespielten Abstimmungsroutinen und einer angemessenen vertikalen und horizontalen Kompetenzverteilung ab. Entsprechend differenziert die Literatur föderale Staaten hinsichtlich des Grades der Verflechtung von Politikkompetenzen und der Verbreitung kooperativer oder kompetitiver Entscheidungsprozesse. Die Bundesrepublik wird in diesem Sinne als kooperativer, verflechteter Föderalstaat eingeordnet, was sich unter anderem in der konkurrierenden Gesetzgebung, dem Länderfinanzausgleich und der grundgesetzlich angestrebten Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ausdrückt.

Pandemie und Föderalismus

Wenngleich die abstrakten Vor- und Nachteile des Föderalismus wohlbekannt sind, ist deren konkrete Bewertung in einzelnen Politikfeldern selten eindeutig. Das beste Beispiel liefert die Corona-Pandemie. Vielfach argumentieren Kommentatoren, dass während Pandemien die „Stunde des Zentralstaats“ schlüge. Da global um sich greifende Seuchen per Definition nicht an der Grenze einzelner Gliedstaaten Halt machen, spräche wenig für lokales „Klein-Klein“ und viel für nationale und internationale Koordination. Auch die besondere Dringlichkeit mit der Seuchenschutzmaßnahmen zu treffen seien, liefert den Kritikern langwieriger föderaler Diskussionen und Abstimmungen Munition.

Kritiker zentralstaatlicher Ansätze weisen dagegen darauf hin, dass wenig Konsens über angemessene Maßnahmen bestehe. Weder seien die medizinischen, wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Pandemie absehbar, noch gäbe es aus epidemiologischer Sicht ein eindeutiges, auf alle Teile eines Landes einheitlich anzuwendendes Anti-Krisen-Rezept. Da verschiedene Seuchenschutzmaßnahmen unbekannte aber potenziell erhebliche Kosten mit sich brächten, käme lokalen Experimenten, Lerneffekten und Interessenausgleichsmechanismen eine wichtige Rolle zu; daher schlüge vielmehr die „Stunde des Föderalismus“.

Deutscher Föderalismus: Bisher bewährt

Doch grau ist alle Theorie. Wie haben sich föderale und zentralistisch organisierte Staaten in den letzten anderthalb Krisenjahren geschlagen? Eine detaillierte wissenschaftliche Auseinandersetzung wird erst in den nächsten Jahren möglich sein, doch erste fachliche Einschätzungen fällen ein überwiegend positives Urteil über das föderale Krisenmanagement.

Speziell für Deutschland finden wissenschaftliche Beobachter nur wenige Hinweise darauf, dass die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern die Handlungsfähigkeit des Staates und die Wirksamkeit bisheriger Maßnahmen beeinträchtigt hat. Auf Basis bestehender föderaler Institutionen wie der Ministerpräsidentenkonferenz koordinierten sich die Länder und der Bund im Frühjahr 2020 im Rekordtempo und verzichteten dabei weitgehend auf unilaterale Entscheidungen. Im weiteren Verlauf etablierten die föderalen Partner einen durchaus erfolgreichen Mix aus lokalen Ansätzen und spontan koordinierten gemeinsamen Unterstandards. Dem Bund kam dabei eine weitgehend empfehlende Funktion zu – er übernahm aber auch Aufgaben, die sinnvollerweise auf nationaler Ebene anfallen, etwa den Einkauf medizinischer Ausrüstung.

Auch in anderen Föderalstaaten wie der Schweiz, Österreich und den USA fällt das Zwischenfazit über das dezentrale Krisenmanagement überwiegend positiv aus – anders jedoch in Australien und Indien. Dieser qualitative Eindruck wird ergänzt durch einen länderübergreifenden Vergleich zentraler Indikatoren für den Erfolg des staatlichen Pandemie-Managements. Über 80 Länder in Europa, Amerika und Südostasien hinweg bestätigt sich die These des handlungsunfähigen Föderalismus nicht. Weder fordert Covid-19 in föderalen Staaten überproportional viele Todesopfer, noch fallen staatliche Eindämmungsmaßnahmen laxer oder strikter aus. Auch die Verabreichung von Impfstoffen erfolgt in föderalen Ländern in einem ähnlichen Tempo wie in zentralisierten Staaten.

Aller Schelte in den Medien zum Trotz hat der Föderalismus in den Augen der Deutschen im Zuge der Pandemie ausweislich repräsentativer Umfragen sogar an Ansehen gewonnen. Dies deutet darauf hin, dass die Vorteile eines dezentralen Staatswesens hinsichtlich der Berücksichtigung lokaler Verhältnisse und Anforderungen gerade in Krisenzeiten zur Geltung kommen.

Föderale Staaten in der Krise nicht schlechter gefahren

Da die formale verfassungsrechtliche Definition föderaler Staaten nicht notwendigerweise eine tatsächlich stark ausgeprägte Dezentralisierung staatlicher Kompetenzen impliziert, bietet sich ein Vergleich auf Basis des Regional Authority Index (RAI) an. Dieser Index misst den Entscheidungsspielraum föderaler Gliedstaaten relativ zum Zentralstaat für 80 europäische, amerikanische und südostasiatische Länder anhand zehn verschiedener Indikatoren auf einer Skala von 0 (zentralisiert) bis 100 (dezentralisiert). Im aktuellsten Berichtsjahr (2016) kam Deutschland auf einen Wert von 37,4 – das ist der höchste Wert unter allen untersuchten Ländern.

Dezentralisierung und Inzidenz: Kein statistischer Zusammenhang

Oberstes Ziel des Seuchenschutzes ist es, Todesfälle durch Covid-19 zu vermeiden. Wird die Gesamtzahl der bis einschließlich 20. Juni 2021 registrierten Todesfälle ins Verhältnis zur Bevölkerung gesetzt, findet sich ein schwacher positiver Zusammenhang mit dem Dezentralisierungsgrad eines Staates. Statistisch ist dieser Effekt nicht signifikant, auch wenn für Unterschiede im (kaufkraftkorrigierten) Pro-Kopf-Einkommen und die Bevölkerungsdichte kontrolliert wird.

Deutschland liegt mit knapp 1.080 Todesfällen pro Million unter dem Gesamt- und OECD-Durchschnitt (1.148 bzw. 1.281). Insbesondere innerhalb der Gruppe der strukturell vergleichbaren 37 OECD-Länder finden sich föderale Länder sowohl mit niedriger Inzidenz (Australien) als auch solche mit hoher Inzidenz (USA). Das zentralistische Großbritannien weist eine hohe Inzidenz auf, während das ähnlich zentralistische Südkorea wenig Fälle erleiden musste. Wenn der Föderalismus in der Krise zur Last werden sollte, drückt sich dies zumindest nicht in höheren Todeszahlen aus.

Föderale Staaten weder laxer noch strikter

Im Zuge der Pandemie setzten Staaten auf zahlreiche Eindämmungsinstrumente wie den Maskenzwang, Grenzschließungen, Lockdowns und Mobilitätseinschränkungen. Der von der Universität Oxford konstruierte Containment and Health Index (CHI) bildet die Strenge derartiger und weiterer Maßnahmen auf einer Skala von 0 (lax) bis 100 (strikt) tagesaktuell ab. Wird der durchschnittliche CHI-Wert eines Staates zwischen dem 11. März 2020 (Pandemie-Erklärung der WHO) und dem 20. Juni 2021 zugrunde gelegt, ergibt sich kein signifikanter Zusammenhang mit dessen Dezentralisierungsgrad. Auch nach Korrektur für das Pro-Kopf-Einkommen und die Bevölkerungsdichte entsteht kein statistisch signifikanter Zusammenhang.

Mit einem durchschnittlichen CHI-Wert von 64,1 liegt Deutschland leicht über den Gesamt- und OECD-Durchschnittswerten (beide 60,2). Einige Kritiker des Föderalismus befürchten, dass dezentrale Entscheidungen in der Pandemie zu zaghaften Eindämmungsmaßnahmen führen – dem sprichwörtlichen „kleinsten gemeinsamen Nenner“. Andere Kommentatoren befürchten einen Überbietungswettbewerb, in dem sich Regionalfürsten mit den härtesten Ansätzen gegenseitig überbieten. Die Daten legen dagegen nahe, dass föderale Staaten auf die Pandemie bisher weder besonders lax, noch besonders strikt reagierten.

Zentral- und Föderalstaaten impfen ähnlich schnell

Zu Beginn des aktuellen Jahres trat die Beschaffung und Verteilung von Impfstoffen in den Vordergrund des staatlichen Krisenmanagements. Zwar wird der Einkauf auch in föderalen Staaten zentralistisch organisiert – im Fall der EU sogar weitgehend supranational. Doch die jeweiligen Gliedstaaten spielen bei der Organisation und Durchführung von Impfkampagnen potenziell eine wichtige Rolle. Als Indikator für den Erfolg staatlicher Impfkampagnen bietet sich der Anteil der mindestens einmal geimpften Bürger an der Bevölkerung an, die Erstimpfungsquote. Diese fällt in föderalen Staaten leicht höher aus. Doch ist auch dieser Zusammenhang statistisch nicht signifikant, auch nach Berücksichtigung unterschiedlicher Pro-Kopf-Einkommen und Bevölkerungsdichten.

Am 20. Juni 2021 betrug Deutschlands Erstimpfungsquote 50,4 %, ein weit über dem Gesamt- und OECD-Durschnitt liegender Wert (32 % bzw. 44,6 %). Eine föderale Staatsorganisation steht einer zügigen Durchimpfung der Bevölkerung offensichtlich nicht im Weg, wie Deutschland und die USA illustrieren. Andererseits preschen mit Israel und Großbritannien zwei besonders zentralistische Staaten voran. Mit Australien und Japan weisen zwei außerhalb der EU liegende Staaten trotz des unterschiedlichen Dezentralisierungsgrades eine ähnlich niedrige Impfquote auf.

Der Föderalismus funktioniert auch in der Krise

Im Zuge der Pandemie ist das Ansehen des Föderalismus in der deutschen Bevölkerung laut repräsentativer Umfragen deutlich gestiegen. Das mag angesichts der überwiegend kritischen Medienkommentare zum angeblich unübersichtlichen, chaotischen und widersprüchlichen Krisenmanagement zunächst verwundern.

Doch das hohe Ansehen föderaler Institutionen steht im Einklang mit der positiven Einschätzung seitens wissenschaftlicher Beobachter. Auch ein systematischer Vergleich dreier zentraler Indikatoren zwischen zentralistischen und föderalen Staaten verdeutlicht, dass dezentrale Entscheidungsmechanismen in der Pandemie nicht hinderlich waren. Unberücksichtigt lässt dieser Vergleich den schwer quantifizierbaren, in Krisen jedoch möglicherweise gewichtigsten Vorzug des Föderalismus: Mit den Föderalstaaten schützt eine zusätzliche Instanz die Bürger vor massiven Freiheitseinschränkungen und der Aushöhlung von Grundrechten.

Erstmals erschienen bei IREF (Teil 1/Teil 2).

Photo: Andreas Praefcke from Wikimedia Commons (CC BY 3.0)

Der Fiskus Baden-Württembergs macht seine Bürger zu Hilfssheriffs. Das setzt dem immer zügelloser agierenden Steuerstaat die Krone auf und offenbart tiefgreifendes Staatsversagen.

Vom Zuschauer zum Hobby-Steuerfahnder

Der Fiskus ist außer Rand und Band: Mit allen Mitteln geht es den Steuersündern in Deutschland so richtig an den Kragen. Der Staat fletscht seine Zähne und kann sich dabei des Applauses der breiten Öffentlichkeit sicher sein. Die Finanzämter und ihre obersten Dienstherren, die Landesfinanzminister, können sich schließlich mit dem Fang von so manchem großen Fisch brüsten: Vom ehemaligen Post-Chef Klaus Zumwinkel, zu dessen Verhaftung gleich noch ein paar Kamerateams eingeladen wurden, bis zu Uli Hoeneß, dessen Privatleben in seiner Strafsache mit Genuss öffentlich zerfleddert wurde. War der brave Steuerzahler bis dato zum Zugucken verdammt – vorausgesetzt natürlich er konnte nicht mit gestohlenen Steuerdaten aufwarten – wird nun ganz einfach jedermann zum Hobby-Steuerfahnder. Dem „anonymen Hinweisgebersystem für Finanzämter“ des Landes Baden-Württemberg sei Dank.

Die Kleingartenordnung wird zum Rechtsstaatsprinzip erhoben

Hinter dem furchtbar deutschen Wort „Hinweisgebersystem“ verbirgt sich nichts anderes als der Aufruf des Staates an seine Bürger zur gegenseitigen Bespitzelung und Anschwärzung. Damit appelliert der Fiskus nicht nur an die ausgeprägten Mitmach-Instinkte der 80 Millionen deutschen Bundestrainer und Bild-Leserreporter. Er erhebt die Kleingartenordnung zum Rechtsstaatsprinzip. Doch es geht hier nicht um die Einhaltung der Kehrwoche, sondern um das grundlegende Verhältnis zwischen Staat und Bürger. Schließlich ist die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Strafverfolgungsbehörden eine der größten und am härtesten erkämpften Errungenschaften der deutschen Rechtsgeschichte. Verwaltungs- sowie Polizei- und Ordnungsrecht setzen dem Handeln von Verwaltungsbeamten, Staatsanwälten und ihren Ermittlungsbehörden enge und wohl überlegte Grenzen. Eine gute Staatsgewalt will geachtet aber nicht gefürchtet werden, und hält sich an ihre eigenen Regeln.

Spätestens mit dem massenhaften und fortdauernden Ankauf von illegal erlangten Steuerdaten führt der Staat diese Prinzipien ad absurdum. Er macht sich damit selbst zum Hehler von persönlichen Daten der Bürger, die er eigentlich schützen sollte. Es ist skurril, dass diese Praxis in einem fetischistisch auf Datenschutz bedachten Land mittlerweile niemanden mehr hinter dem Ofen hervorlockt. Wenn der Steuerstaat nun seine Bürger massenhaft zu Hilfssheriffs macht, fördert er damit nicht nur Missgunst und Neid zum eigenen Vorteil. Er umgeht kurzerhand die lästige Gesetzmäßigkeit von Verwaltung und Strafverfolgung. Schließlich sind die Bürger-Steuerfahnder weder an die strengen Regeln gebunden, die das Verhältnis zwischen Staat und Bürger regeln, noch müssen sie teuer ausgebildet oder gar bezahlt werden.

Denunziantentum: Eine Praxis, die vor allem in autoritären Regimen populär ist

Wer sich dabei an die dunklen Epochen deutscher Geschichte erinnert fühlt, liegt nicht ganz falsch. Gerade in autoritären Regimen ist das Fördern von Denunziantentum besonders populär. Immer dann, wenn Staaten sich der Gefolgschaft ihrer Bürger unsicher sein müssen, wird der Bürger – oder in dem Fall eher: Untertan –  in die Erhaltung der Ordnung einbezogen. Die Gesetzestreue wird von dem, was sie eigentlich ist, kurzerhand zur obersten Moral erhoben. Damit wird eine Gesetzesverletzung wie Steuerhinterziehung, die eigentlich keine Opfer kennt, kurzerhand zur Straftat an der Gemeinschaft. Und deren Verfolgung damit zu einem Zweck, der alle Mittel heiligt. Das war bei der Flucht aus der DDR nicht anders und auch nicht bei nazi-kritischen Stimmen in Hitler-Deutschland.

Wer die Nazi-Keule schwingt, muss die Relationen im Blick behalten. Eine Gleichsetzung von Hobby-Steuerfahndern mit Stasi und Gestapo würde deren Opfer verhöhnen. Gleichwohl greift der Fiskus hier in einen Instrumentenkasten, der dem deutschen Staat eigentlich auf alle Zeiten verschlossen bleiben sollte.

Und er misst mit zweierlei Maß: Während auf der Einnahmenseite der Steuerbetrüger zum Schwerverbrecher hochstilisiert wird, ist Steuerverschwendung nicht einmal ein Kavaliersdelikt, sondern politischer Alltag. Warum aber sollte das Vorenthalten von Geld eine schwere Tat wider das Gemeinwohl sein, während die aberwitzige Mittelverschwendung, die alljährlich von Bundesrechnungshof und Schwarzbuch des Bundes der Steuerzahler illustriert wird, achselzuckend hingenommen wird?

Steuerhinterziehung ist Symptom von Staatsversagen

Anstatt fahrlässig die Grenzen zwischen Moral und Gesetzestreue zu verwischen, sollte der Staat besser einmal selbst Ursachenforschung betreiben. Denn das zügellose Gebaren der Finanzämter ist vor allem ein Zeichen hoffnungsloser Hilflosigkeit. Die Finanzbeamten müssen Regeln durchsetzen, die das Regelungssubjekt (hier: der Bürger) zum größten Teil nicht versteht und deren Befolgung nur mit sehr, sehr viel Aufwand überprüfbar ist. Gleichzeitig unterstützt das selbstherrliche Gebaren des Staates und seiner Vertreter nicht gerade die Zahlungsmoral des Steuerzahlers. In den letzten 30 Jahren waren die bereinigten Ausgaben des Bundes genau viermal rückläufig. Gleichzeitig stiegen die Ausgaben des Staates seit 1990 um knapp 187 Prozent.

Dieses Missverhältnis von Steuergehorsam und Ausgabenmoral ist nicht neu. Bereits 2014 schrieben die FAZ-Journalisten Rainer Hank und Winand von Petersdorff-Campen:

Politiker nehmen Wahlergebnisse als eine Art Blankoscheck zum Lenken der Gesellschaft. Die Ausgaben im Einzelnen müssen sie nicht mehr begründen. Um die Einnahmen zu sichern, rufen sie Staatsanwälte und Moral zur Hilfe.

Muss der Staat auf diese Weise Gehorsam mit Gewalt einfordern, ist das ein klares Symptom von Staatsversagen. Der Ausweg wäre eine radikale Vereinfachung des Steuersystems verbunden mit einem ernst gemeinten Ansatz zur Ausgabenreduzierung. So könnte beispielsweise eine umfassende Konsumsteuer alle (!) anderen Steuern ersetzen und gleichzeitig Steuerbetrug fast unmöglich machen. Dafür aber bräuchte es die Selbsterkenntnis des Staates, denn die ist bekanntlich der erste Schritt zur Besserung.

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Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Juli 2021 zur Erhöhung des Rundfunkbeitrages ist auf den ersten Blick niederschmetternd. Auf den zweiten Blick auch: Die Karlsruher Verfassungsrichter öffnen die Büchse der Pandora. Regelmäßige Beitragserhöhungen sind damit fast nicht mehr zu verhindern. Wer die Urteile des Gerichts historisch betrachtet, darf sich aber nicht wundern. Das Verfassungsgericht bleibt sich treu. Es hat schon oft über die Rundfunkordnung in Deutschland geurteilt und war dabei nie besonders innovativ.

Gesellschaftlichen oder technischen Veränderungen folgte das Gericht oft nur sehr spät. Zu Beginn der Bundesrepublik Deutschland war es eine Auseinandersetzung zwischen dem Bund und den Ländern. Der Bund wollte sich die Kompetenz des Rundfunks aneignen, obwohl in Art. 30 und 70 ff. GG das Programm und die Organisation des Rundfunks Ländersache ist. Auch die Staatsferne und der Einfluss von Interessengruppen auf den Rundfunk war zu Beginn ein Thema, mit dem sich die Karlsruher Richter beschäftigt haben. Es dauerte 20 Jahre bis Karlsruhe sich endlich privater Anbieter annahm und 1981 ein Urteil dazu fällte. Die aufkommende Digitalisierung sowie die Kabel- und Satellitenangebote trugen dazu bei. Schon damals war das Verfassungsgericht skeptisch, ob die Vielfalt des Angebots gut ist. Die Karlsruher Richter waren paternalistisch geprägt und mißtrauten der Vielfalt des Marktes. Das Gericht verpflichtete den Gesetzgeber, die Rahmenbedingungen für den privaten Rundfunk gesetzlich auszugestalten. Die Vielfalt der bestehenden Meinungen müsse eine größtmögliche Breite und Vollständigkeit erfüllen, meinte das Verfassungsgericht damals. Wenige Jahre später konkretisierten die Karlsruher Richter ihr Urteil von 1981 und sprachen von einer Grundversorgung und der Gewährleistung der Meinungsvielfalt, die ARD und ZDF gewährleisten müssten.

Dabei war die Grundversorgung nicht als Minimalversorgung zu verstehen. Anfang der 1990er Jahre sicherte das Verfassungsgericht ARD und ZDF sogar eine Entwicklungsgarantie zu, die letztlich in einem Gebührenfeststellungsverfahren mündete. Dieses dreistufige Verfahren wurde auch durch die Umstellung vom Gebühren- auf ein Beitragsmodell nicht geändert. In der ersten Stufe findet eine Bedarfsfeststellung der Rundfunkanstalten statt. In der zweiten Stufe eine Prüfung durch eine unabhängige Kommission und in der dritten Stufe eine Verabschiedung durch die Landesparlamente. Es gibt wahrscheinlich kein dankbareres Modell des Wirtschaftens als das der „Bedarfsfeststellung“. Als wirtschaftlich handelnde Einheit kann nämlich jeder Bedarf definiert werden, sei es die wachsenden Pensionslasten, die Digitalisierung oder Marktveränderungen außerhalb des eigenen Kosmos. Man muss die Ausgaben nur zusammenschreiben. Wenn die „unabhängige“ Kommission dann noch richtig besetzt ist, kann eigentlich nichts mehr schief gehen. Dann wird das Feststellungsverfahren zur Gelddruckmaschine. Nur die Länderparlamente konnten diesen Irrsinn noch stoppen. Doch auch dieser Weg ist jetzt verbaut.

Das Urteil entmachtet die einzelnen Länderparlamente in ihrer demokratischen Willensbildung. Die Bundesländer können künftig nur in ihrer Gesamtheit eine Strukturreform durchsetzen. Aus einem Vetorecht eines einzelnen Landes gegen eine Gebührenerhöhung hat das Verfassungsgericht ein Vetorecht für eine Gebührenerhöhung gemacht. Künftig kann das kleine Land Bremen eine Strukturreform der Öffentlich-Rechtlichen verhindern oder eine Gebührenerhöhung erzwingen. Mit anderen Worten: Man kann nur noch den status quo erhalten oder ausbauen. Das ist ist absurd.

Dabei zeichnet das Gericht ein Zerrbild des Informationsangebots in Deutschland. Es spricht von Filterblasen, Fake News und Deep Fakes in „Zeiten vermehrten komplexen Informationsaufkommens“, als wäre die öffentlich-rechtliche Berichterstattung der Inbegriff der Objektivität. Man muss das Gendern im „heute journal“ oder im „Morgenmagazin“ nicht grundsätzlich verdammen, eine politische Botschaft und eine Gesinnung stecken dennoch dahinter.

Das Verfassungsgericht spricht sogar von einem  „vielfaltssichernden und Orientierungshilfe bietenden Gegegengewicht“, als gäbe es keine Tageszeitung und Online-Angebote. Deren Beitrag zur Vielfalt und Objektivität wird vom Verfassungsgericht nicht einmal erwähnt. Dabei waren es die Privaten, die bereits live aus der Flutregion in der Eifel berichteten, als auf den ARD-Sendern noch die Tatorte aus der Jahrhundertwende liefen. Und als das Abzugsdesaster aus Afghanistan akut wurde, war CNN längst vor Ort, während die Öffentlichen im Abseits standen.

Das Verfassungsgericht verfestigt diese Struktur nun dauerhaft und nimmt anderen die Möglichkeiten, sich zu entwickeln. Die meisten Printmedien und Online-Formate sind gewiß nicht weniger objektiv und seriös als ARD und ZDF, doch sie müssen tagtäglich Leistungen erbringen, damit sie ihre Abonnenten und Werbekunden überzeugen. Wenn ein Elefant mit über 8 Milliarden Euro Beitragseinnahmen pro Jahr sich in diesen Markt bewegt, dann kann er alles verdängen. Das ist das Dilemma des jüngsten Urteils. Es führt nicht zu mehr Meinungsvielfalt, sondern zu weniger.