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Von Kalle Kappner, wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Zu träge, zu partikularistisch und zu unübersichtlich: Im Zuge der Corona-Pandemie geriet der Föderalismus in Deutschland und anderen Ländern in die Kritik. Nicht wenige Kommentatoren wünschen sich angesichts eines angeblich unübersichtlichen „Flickenteppichs“, eines unkoordinierten „Klein-Kleins“ und ungerechter Unterschiede zwischen den Eindämmungsmaßnahmen der Länder einen zentralisierteren Ansatz – eine durchregierende Krisenkanzlerin statt allwöchentlicher Ministerpräsidentenkonferenzen.

Zwar beleuchtet die politökonomische Forschung die abstrakten Vor- und Nachteile föderaler Staatsorganisation bis ins Detail. Doch ob dezentrale Entscheidungsmechanismen während einer Pandemie mehr Nutzen stiften, als sie Kosten verursachen, ist nicht eindeutig. Dieser Beitrag beleuchtet die Rolle föderaler Institutionen zunächst aus theoretischer Perspektive.

Erste qualitative Experteneinschätzungen über die Seuchenschutzpolitik der letzten anderthalb Jahre stellen dem deutschen, kooperativ ausgerichteten Föderalismus ein überwiegend positives Zeugnis aus. Im zweiten Teil des Beitrags wird dieser Eindruck durch den internationalen Vergleich zentraler Indikatoren für den Erfolg des staatlichen Krisenmanagements ergänzt.

Effizienter Wettbewerb und Bürgernähe…

Föderale Staaten zeichnen sich durch ein hohes Maß an vertikaler Gewaltenteilung aus, das die in allen Demokratien übliche horizontale Gewaltenteilung ergänzt. In einem Föderal- oder Bundesstaat nehmen die jeweiligen souveränen Gliedstaaten eigenständige legislative, judikative und exekutive Aufgaben wahr, während sie in zentralistischen Staaten vornehmlich administrativen Zwecken dienen. Weltweit besitzen etwa 25 Staaten eine föderale Verfassung, darunter die Bundesrepublik Deutschland.

Die politökonomische Forschung identifiziert einige potenzielle Vorteile föderaler Staatsorganisation. Prinzipiell können aufgrund der dezentralen Kompetenzverteilung lokale Umstände, Präferenzen und Informationen in der politischen Entscheidungsfindung stärker berücksichtigt werden. Wenn die einzelnen Gliedstaaten im Wettbewerb um Bürger, Unternehmen und Investitionen stehen, verspüren deren politische Entscheidungsträger einen zusätzlichen Anreiz, öffentliche Güter im angemessenen Rahmen bereitzustellen. Die daraus resultierenden Effizienzgewinne sind nicht rein statischer Natur – bestenfalls fungieren die Gliedstaaten als „Labore der Demokratie“, in denen mit neuen Lösungsansätzen experimentiert wird, ohne dass die Folgen gravierender Fehlentscheidungen den ganzen Staat betreffen.

… oder teurer, unübersichtlicher Flickenteppich?

Den potenziellen Effizienzgewinnen und Lernprozessen stehen typischerweise höhere Koordinationskosten föderal organisierter Staaten gegenüber. Wenn die Entscheidungen einzelner Gliedstaaten unerwünschte Folgen für andere Mitglieder der Föderation hervorrufen können oder sinnvollerweise einheitlich zu treffen sind, werden Absprachen notwendig. Misslingen diese, entsteht der sprichwörtliche „Flickenteppich“, der nicht nur unübersichtlich, träge und ineffizient, sondern auch ungerecht und konfliktfördernd sein kann. Gehen die zwischenstaatlichen Koordinationsbemühungen hingegen zu weit, entsteht ein „föderales Kartell“, das sich in der Praxis kaum von zentralistischen Staaten unterscheidet, jedoch ohne deren typischerweise schnellere Entscheidungsprozesse auskommen muss.

Der Erfolg föderaler Modelle hängt daher von einer feinen Balance zwischen kooperationsfördernden Institutionen und regulatorischem Wettbewerb, eingespielten Abstimmungsroutinen und einer angemessenen vertikalen und horizontalen Kompetenzverteilung ab. Entsprechend differenziert die Literatur föderale Staaten hinsichtlich des Grades der Verflechtung von Politikkompetenzen und der Verbreitung kooperativer oder kompetitiver Entscheidungsprozesse. Die Bundesrepublik wird in diesem Sinne als kooperativer, verflechteter Föderalstaat eingeordnet, was sich unter anderem in der konkurrierenden Gesetzgebung, dem Länderfinanzausgleich und der grundgesetzlich angestrebten Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ausdrückt.

Pandemie und Föderalismus

Wenngleich die abstrakten Vor- und Nachteile des Föderalismus wohlbekannt sind, ist deren konkrete Bewertung in einzelnen Politikfeldern selten eindeutig. Das beste Beispiel liefert die Corona-Pandemie. Vielfach argumentieren Kommentatoren, dass während Pandemien die „Stunde des Zentralstaats“ schlüge. Da global um sich greifende Seuchen per Definition nicht an der Grenze einzelner Gliedstaaten Halt machen, spräche wenig für lokales „Klein-Klein“ und viel für nationale und internationale Koordination. Auch die besondere Dringlichkeit mit der Seuchenschutzmaßnahmen zu treffen seien, liefert den Kritikern langwieriger föderaler Diskussionen und Abstimmungen Munition.

Kritiker zentralstaatlicher Ansätze weisen dagegen darauf hin, dass wenig Konsens über angemessene Maßnahmen bestehe. Weder seien die medizinischen, wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Pandemie absehbar, noch gäbe es aus epidemiologischer Sicht ein eindeutiges, auf alle Teile eines Landes einheitlich anzuwendendes Anti-Krisen-Rezept. Da verschiedene Seuchenschutzmaßnahmen unbekannte aber potenziell erhebliche Kosten mit sich brächten, käme lokalen Experimenten, Lerneffekten und Interessenausgleichsmechanismen eine wichtige Rolle zu; daher schlüge vielmehr die „Stunde des Föderalismus“.

Deutscher Föderalismus: Bisher bewährt

Doch grau ist alle Theorie. Wie haben sich föderale und zentralistisch organisierte Staaten in den letzten anderthalb Krisenjahren geschlagen? Eine detaillierte wissenschaftliche Auseinandersetzung wird erst in den nächsten Jahren möglich sein, doch erste fachliche Einschätzungen fällen ein überwiegend positives Urteil über das föderale Krisenmanagement.

Speziell für Deutschland finden wissenschaftliche Beobachter nur wenige Hinweise darauf, dass die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern die Handlungsfähigkeit des Staates und die Wirksamkeit bisheriger Maßnahmen beeinträchtigt hat. Auf Basis bestehender föderaler Institutionen wie der Ministerpräsidentenkonferenz koordinierten sich die Länder und der Bund im Frühjahr 2020 im Rekordtempo und verzichteten dabei weitgehend auf unilaterale Entscheidungen. Im weiteren Verlauf etablierten die föderalen Partner einen durchaus erfolgreichen Mix aus lokalen Ansätzen und spontan koordinierten gemeinsamen Unterstandards. Dem Bund kam dabei eine weitgehend empfehlende Funktion zu – er übernahm aber auch Aufgaben, die sinnvollerweise auf nationaler Ebene anfallen, etwa den Einkauf medizinischer Ausrüstung.

Auch in anderen Föderalstaaten wie der Schweiz, Österreich und den USA fällt das Zwischenfazit über das dezentrale Krisenmanagement überwiegend positiv aus – anders jedoch in Australien und Indien. Dieser qualitative Eindruck wird ergänzt durch einen länderübergreifenden Vergleich zentraler Indikatoren für den Erfolg des staatlichen Pandemie-Managements. Über 80 Länder in Europa, Amerika und Südostasien hinweg bestätigt sich die These des handlungsunfähigen Föderalismus nicht. Weder fordert Covid-19 in föderalen Staaten überproportional viele Todesopfer, noch fallen staatliche Eindämmungsmaßnahmen laxer oder strikter aus. Auch die Verabreichung von Impfstoffen erfolgt in föderalen Ländern in einem ähnlichen Tempo wie in zentralisierten Staaten.

Aller Schelte in den Medien zum Trotz hat der Föderalismus in den Augen der Deutschen im Zuge der Pandemie ausweislich repräsentativer Umfragen sogar an Ansehen gewonnen. Dies deutet darauf hin, dass die Vorteile eines dezentralen Staatswesens hinsichtlich der Berücksichtigung lokaler Verhältnisse und Anforderungen gerade in Krisenzeiten zur Geltung kommen.

Föderale Staaten in der Krise nicht schlechter gefahren

Da die formale verfassungsrechtliche Definition föderaler Staaten nicht notwendigerweise eine tatsächlich stark ausgeprägte Dezentralisierung staatlicher Kompetenzen impliziert, bietet sich ein Vergleich auf Basis des Regional Authority Index (RAI) an. Dieser Index misst den Entscheidungsspielraum föderaler Gliedstaaten relativ zum Zentralstaat für 80 europäische, amerikanische und südostasiatische Länder anhand zehn verschiedener Indikatoren auf einer Skala von 0 (zentralisiert) bis 100 (dezentralisiert). Im aktuellsten Berichtsjahr (2016) kam Deutschland auf einen Wert von 37,4 – das ist der höchste Wert unter allen untersuchten Ländern.

Dezentralisierung und Inzidenz: Kein statistischer Zusammenhang

Oberstes Ziel des Seuchenschutzes ist es, Todesfälle durch Covid-19 zu vermeiden. Wird die Gesamtzahl der bis einschließlich 20. Juni 2021 registrierten Todesfälle ins Verhältnis zur Bevölkerung gesetzt, findet sich ein schwacher positiver Zusammenhang mit dem Dezentralisierungsgrad eines Staates. Statistisch ist dieser Effekt nicht signifikant, auch wenn für Unterschiede im (kaufkraftkorrigierten) Pro-Kopf-Einkommen und die Bevölkerungsdichte kontrolliert wird.

Deutschland liegt mit knapp 1.080 Todesfällen pro Million unter dem Gesamt- und OECD-Durchschnitt (1.148 bzw. 1.281). Insbesondere innerhalb der Gruppe der strukturell vergleichbaren 37 OECD-Länder finden sich föderale Länder sowohl mit niedriger Inzidenz (Australien) als auch solche mit hoher Inzidenz (USA). Das zentralistische Großbritannien weist eine hohe Inzidenz auf, während das ähnlich zentralistische Südkorea wenig Fälle erleiden musste. Wenn der Föderalismus in der Krise zur Last werden sollte, drückt sich dies zumindest nicht in höheren Todeszahlen aus.

Föderale Staaten weder laxer noch strikter

Im Zuge der Pandemie setzten Staaten auf zahlreiche Eindämmungsinstrumente wie den Maskenzwang, Grenzschließungen, Lockdowns und Mobilitätseinschränkungen. Der von der Universität Oxford konstruierte Containment and Health Index (CHI) bildet die Strenge derartiger und weiterer Maßnahmen auf einer Skala von 0 (lax) bis 100 (strikt) tagesaktuell ab. Wird der durchschnittliche CHI-Wert eines Staates zwischen dem 11. März 2020 (Pandemie-Erklärung der WHO) und dem 20. Juni 2021 zugrunde gelegt, ergibt sich kein signifikanter Zusammenhang mit dessen Dezentralisierungsgrad. Auch nach Korrektur für das Pro-Kopf-Einkommen und die Bevölkerungsdichte entsteht kein statistisch signifikanter Zusammenhang.

Mit einem durchschnittlichen CHI-Wert von 64,1 liegt Deutschland leicht über den Gesamt- und OECD-Durchschnittswerten (beide 60,2). Einige Kritiker des Föderalismus befürchten, dass dezentrale Entscheidungen in der Pandemie zu zaghaften Eindämmungsmaßnahmen führen – dem sprichwörtlichen „kleinsten gemeinsamen Nenner“. Andere Kommentatoren befürchten einen Überbietungswettbewerb, in dem sich Regionalfürsten mit den härtesten Ansätzen gegenseitig überbieten. Die Daten legen dagegen nahe, dass föderale Staaten auf die Pandemie bisher weder besonders lax, noch besonders strikt reagierten.

Zentral- und Föderalstaaten impfen ähnlich schnell

Zu Beginn des aktuellen Jahres trat die Beschaffung und Verteilung von Impfstoffen in den Vordergrund des staatlichen Krisenmanagements. Zwar wird der Einkauf auch in föderalen Staaten zentralistisch organisiert – im Fall der EU sogar weitgehend supranational. Doch die jeweiligen Gliedstaaten spielen bei der Organisation und Durchführung von Impfkampagnen potenziell eine wichtige Rolle. Als Indikator für den Erfolg staatlicher Impfkampagnen bietet sich der Anteil der mindestens einmal geimpften Bürger an der Bevölkerung an, die Erstimpfungsquote. Diese fällt in föderalen Staaten leicht höher aus. Doch ist auch dieser Zusammenhang statistisch nicht signifikant, auch nach Berücksichtigung unterschiedlicher Pro-Kopf-Einkommen und Bevölkerungsdichten.

Am 20. Juni 2021 betrug Deutschlands Erstimpfungsquote 50,4 %, ein weit über dem Gesamt- und OECD-Durschnitt liegender Wert (32 % bzw. 44,6 %). Eine föderale Staatsorganisation steht einer zügigen Durchimpfung der Bevölkerung offensichtlich nicht im Weg, wie Deutschland und die USA illustrieren. Andererseits preschen mit Israel und Großbritannien zwei besonders zentralistische Staaten voran. Mit Australien und Japan weisen zwei außerhalb der EU liegende Staaten trotz des unterschiedlichen Dezentralisierungsgrades eine ähnlich niedrige Impfquote auf.

Der Föderalismus funktioniert auch in der Krise

Im Zuge der Pandemie ist das Ansehen des Föderalismus in der deutschen Bevölkerung laut repräsentativer Umfragen deutlich gestiegen. Das mag angesichts der überwiegend kritischen Medienkommentare zum angeblich unübersichtlichen, chaotischen und widersprüchlichen Krisenmanagement zunächst verwundern.

Doch das hohe Ansehen föderaler Institutionen steht im Einklang mit der positiven Einschätzung seitens wissenschaftlicher Beobachter. Auch ein systematischer Vergleich dreier zentraler Indikatoren zwischen zentralistischen und föderalen Staaten verdeutlicht, dass dezentrale Entscheidungsmechanismen in der Pandemie nicht hinderlich waren. Unberücksichtigt lässt dieser Vergleich den schwer quantifizierbaren, in Krisen jedoch möglicherweise gewichtigsten Vorzug des Föderalismus: Mit den Föderalstaaten schützt eine zusätzliche Instanz die Bürger vor massiven Freiheitseinschränkungen und der Aushöhlung von Grundrechten.

Erstmals erschienen bei IREF (Teil 1/Teil 2).

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Von Kalle Kappner, wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Über den disziplinierenden Einfluss auf die Geldpolitik hinaus motiviert Bitcoin die Zentralbanken längst dazu, über die Etablierung staatlicher Digitalwährungen nachzudenken. Unabhängig von den geldpolitischen Konsequenzen dürften die Nutzer staatlicher Währungen in den nächsten Jahren Innovationen erwarten.

Dezentrale Zahlungsplattform, disruptive Kryptowährung, ultimative Krisenschutzanlage – dem seit 2009 operierenden Bitcoin-Protokoll wird seitens enthusiastischer Kleinanleger, FinTech-Unternehmen und zunehmend auch professionellen Investoren viel Potenzial zugeschrieben. Allen Unkenrufen und kurzfristigen Rückschlägen zum Trotz legte die Digitalwährung in den letzten zwölf Jahren ein enormes Kurswachstum hin. 2010 gab es für 10.000 bitcoins zwei Pizzen; heute wird ein bitcoin für mehr als 30.150 € gehandelt.

Geldpolitiker und Ökonomen haben den Ausbau der Bitcoin-Finanzarchitektur von Beginn an interessiert begleitet. Sie zeigten sich jedoch stets skeptisch hinsichtlich des Potenzials, etablierten Währungen wie dem Euro ernsthafte Konkurrenz zu machen. Die Kritik geht dabei über den noch unklaren volkswirtschaftlichen Nutzen der Kryptowährung hinaus; wenig attraktiv erscheint Kritikern auch der im Vergleich zu etablierten Zentralbankwährungen geringe geldpolitische Gestaltungsspielraum.

Einige profilierte Ökonomen landeten in der Vergangenheit mit besonders abschätzigen Kommentaren in den Medien. So nennt Paul Krugman Bitcoin ein durch „technisches Geschwafel und libertäre Hirngespinste getriebenes Schneeball-System“; Jeffrey Sachs spricht von „wertlosem, umweltschädlichen Falschgeld“; Der Finanzmarktforscher Jon Danielsson meint lakonisch: „Kryptowährungen ergeben keinen Sinn“. Diese harschen Urteile sollten indes nicht darüber hinwegtäuschen, dass zwischen Zentralbanken, Ökonomen und Digitalwährungsenthusiasten längst ein fruchtbarer Austausch stattfindet. Die Privatgeld-Revolution mag ausbleiben, doch einen Einfluss auf die geldpolitische Forschung und Praxis übt Bitcoin längst aus.

Geldfunktionen nur sehr eingeschränkt erfüllt

Sowohl die umfassende Software- und Nutzerinfrastruktur („Bitcoin“) als auch individuell gehaltene Token („bitcoins“) werden in der Regel als „Kryptowährung“ betitelt. Den meisten Kommentatoren fällt es indes schwer, zu definieren, was genau Bitcoin eigentlich ist. Das 2008 veröffentlichte Bitcoin-Whitepaper beschreibt ein innovatives Zahlungssystem, das dank eines dezentralen Grundbuchs sichere Transaktionen auch ohne zentrale Verifizierungsinstanz erlaubt. Auf Basis dieser technologischen Neuerung verbanden sich in den Folgejahren viele Hoffnungen mit der wachsenden Bitcoin-Infrastruktur, insbesondere die Vorstellung einer rein privat organisierten Währung, die Zentral- und Geschäftsbanken obsolet macht, Transaktionen verbilligt und das Finanzsystem demokratisiert.

Dieser Traum hat sich bisher nicht bewahrheitet. Bitcoin erfüllt die klassischen drei Geldfunktionen – Tauschmittel, Wertaufbewahrungsmittel und Recheneinheit – trotz wachsender Nutzerzahlen nur sehr eingeschränkt. Der Bitcoin-Kurs ist sehr volatil, was die Kryptowährung als Wertaufbewahrungsmittel disqualifiziert. Individuelle Transaktionen kosten viel Zeit und Ressourcen. Bisher akzeptieren nur wenige Händler bitcoins. Bitcoins sind weit davon entfernt ein allgemein akzeptiertes Tauschmittel zu sein. Als genuine Recheneinheit bevorzugen selbst die Händler, die auch bitcoins akzeptieren, Dollar, Euro und Yen. Einigen alternativen Kryptowährungen („Altcoins“) gelingt es zwar, Transaktionskosten, Ressourcenverbrauch und Volatilität deutlich zu senken, doch angesichts Bitcoins Dominanz im Kryptomarkt ist es fraglich, ob die Mitbewerber sich durchsetzen können.

Wenn Bitcoin kein Geld ist, was ist es dann? Aktuell werden bitcoins nahezu ausschließlich als Anlageobjekt gehalten – eine Rolle, die im ursprünglichen Whitepaper nicht angedacht war. Bitcoins Attraktivität als Anlagetitel speist sich aus der geringen Korrelation mit herkömmlichen Anlageklassen und einer möglichen Rolle als Inflations- und Krisenschutz. Angesichts der Fähigkeit einzelner Marktakteure, den Preis gezielt zu manipulieren und der zukünftig anstehenden Regulierung der Zahlungsplattform ist Bitcoins Zukunft als Anlagetitel allerdings ungewiss. Der Ökonom Tyler Cowen argumentiert, dass Bitcoins Zukunft entweder in der Rolle einer Transaktionsplattform oder eines Anlageobjekts liegt – nicht jedoch in beidem gleichzeitig.

Bitcoin: Menge der Tokens limitiert

Dass Bitcoin die klassischen Geldfunktionen derzeit nicht ausfüllt, bedeutet nicht, dass privat organisierte, dezentrale Währungen dazu prinzipiell ungeeignet wären – das zeigen sowohl theoretische Beiträge wie die des Nobelpreisträgers Hayek als auch historische Beispiele wie das Schweizer Freibanken-System im 19. Jahrhundert. Sollte es Bitcoin in Zukunft gelingen, die hohen Transaktions-, Energie- und Umweltkosten zu senken und die Wertentwicklung zu stabilisieren, könnte die Akzeptanz als Zahlungsmittel steigen – zulasten staatlicher Währungen wie dem Euro.

Für Bitcoin-Enthusiasten ist das ein vielversprechendes Szenario, vor allem aufgrund der strikten Mengenlimitierung der Kryptowährung. Dem aktuellen Protokoll zufolge wird die letzte der insgesamt 21 Mio. bitcoins im Jahr 2140 erschaffen werden; danach wird die handelbare Menge durch den allmählichen Verlust von Zugangsdaten sogar kontinuierlich sinken. Wenngleich das Bitcoin-Protokoll bis dahin reformiert werden dürfte, ist es unwahrscheinlich, dass die mechanische Mengenlimitierung aufgegeben wird, stellt sie doch für Bitcoin-Enthusiasten den zentralen Vorteil gegenüber Zentralbankwährungen dar. Durch die Mengenlimitierung sollen bitcoins sowohl vor schleichendem, als auch plötzlichem Wertverlust bewahrt werden, unter dem Zentralbankwährungen in der Vergangenheit wiederholt litten.

Ökonomen weisen jedoch darauf hin, dass die Zentralbanken der Industrieländer den Wert ihrer Währungen mittlerweile erfolgreich regulieren. Die Sorge vor einem massiven Wertverlust – über die unproblematischen, weil durch die Marktteilnehmer ohnehin einkalkulierten circa 2 % pro Jahr hinaus – sei daher unbegründet, ähnlich wie jede Sorge um die langfristig deflationären Tendenzen von Bitcoin.

Disziplinierung der Geldpolitik

Die wohlwollende Einschätzung der geldpolitischen Praxis durch Ökonomen mag in Teilen einen Interessenkonflikt der überwiegend durch Zentralbanken finanzierten Forschung widerspiegeln. Doch die meisten Menschen teilen das ausgeprägte Vertrauen in unabhängige Zentralbanken. Solange dieses Vertrauen fortbesteht und Kryptowährungen keine nennenswerten Vorteile im alltäglichen Zahlungsverkehr bieten, spricht aus Sicht vieler Zentralbank-Forscher und -Praktiker wenig für privaten Währungswettbewerb.

Sie sehen kaum Nutzen in einer Währung, die zwar die theoretische Gefahr einer Hyperinflation beseitigt, dafür aber einen hohen Preis verlangt: Sollte Bitcoin die staatlichen Währungen komplett ersetzen, wäre mangels Zentralbank im Zuge eines Konjunkturabschwungs weder kurzfristig stabilisierende Geldpolitik möglich, noch gäbe es eine Institution, die glaubhaft als Kreditgeber letzter Instanz auftreten könnte. Diese Instanz, deren Rolle derzeit durch die Zentralbanken ausgefüllt wird, verspricht, die Geschäftsbanken im Krisenfall stets mit genügend Liquidität zu versorgen und nimmt Einlegern somit den Anreiz, ihre Konten leer zu räumen und damit Liquiditätsengpässe zu verschärfen.

Einige Ökonomen weisen allerdings darauf hin, dass ein Mittelweg vorstellbar ist. So könnten Kryptowährungen und die mit ihnen verbundenen innovativen Zahlungssysteme in einer weiterhin durch Zentralbankwährungen dominierten Wirtschaft eine nützliche Nischenrolle einnehmen. Solange das der Fall ist, übt die den Marktteilnehmern offenstehende Option, Euros gegen Bitcoins einzutauschen eine disziplinierende Wirkung auf die EZB und andere Zentralbanken aus und animiert diese zu verantwortlicherer Geldpolitik. Zentralbanken könnten indes weiterhin als Kreditgeber letzter Instanz fungieren.

Innovationstreiber Bitcoin

Über den disziplinierenden Einfluss auf die Geldpolitik hinaus motiviert Bitcoin die Zentralbanken längst dazu, über die Etablierung staatlicher Digitalwährungen nachzudenken. So treiben EZB, amerikanische Fed und die chinesische People‘s Bank Forschungsprogramme zur Einführung sogenannter Digital Central Bank Currencies voran.

Ironischerweise könnte ausgerechnet der von Bitcoin ausgehende Innovationsdruck dazu führen, dass ein alter Traum der Zentralbanken in Erfüllung geht: Im Rahmen einer vollständig digitalen Währung wären möglicherweise Negativzinsen auf Sichteinlagen möglich. Der Spielraum der Geldpolitik würde damit weiter steigen – und damit auch die potenzielle Risiken für Geldnutzer, Sparer und Investoren.

Unabhängig von den geldpolitischen Konsequenzen dürften die Nutzer staatlicher Währungen in den nächsten Jahren Innovationen erwarten, beispielsweise durch den Einsatz der durch Bitcoin popularisierten, Effizienzgewinne versprechenden Digital Ledger-Technologie in etablierten Zahlungs- und Transaktionssystemen.

Erstmals erschienen bei IREF.

Photo: Aussie~mobs from Flickr (CC 0)

Von Fabian Kurz, Doktorand der Volkswirtschaftslehre, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues.

Möchte die EU langfristig stabile und freiere Handelsbeziehungen zu Washington etablieren, liegt es an den Europäern, den Stein ins Rollen zu bringen. Initiativen von der US-Seite sind anders als beim Klima kaum zu erwarten.

Der neue Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika Joe Biden ist bereits einige Wochen im Amt. Sein Vorgänger Donald Trump pflegte die Beziehungen zu westlichen Partnern im besten Fall stiefmütterlich. Zu Beginn seiner Präsidentschaft legte Trump nicht nur die Gespräche über das geplante Freihandelsabkommen TTIP auf Eis, sondern überzog unter anderem die europäischen Partner mit Zöllen auf Stahl und Aluminium. Die EU konterte mit Zöllen auf Bourbon, Harley Davidson Motorräder und andere Güter.

Mit dem Beginn der Präsidentschaft Bidens ist bei vielen westlichen Partnern die Hoffnung auf bessere Beziehungen zu den Vereinigten Staaten verbunden, auch wirtschaftliche. Ist die Hoffnung berechtigt und bekommt das Freihandelsabkommen TTIP noch einmal eine Chance?

Regelbasierter Handel unter Trump unter Druck

Der neue US-Präsident Biden verfolgt beim Handel einen stärker multilateralen Ansatz und ist insgesamt gemäßigter als sein Vorgänger. Doch ein glühender Verfechter des Freihandels ist nicht ins Weiße Haus eingezogen.

Traditionell preisen in den Vereinigten Staaten eher die Republikaner die Vorzüge des barrierefreien internationalen Handels. Die Demokraten stehen ihm skeptischer gegenüber. Donald Trump hatte diese Rollenverteilung durcheinandergewirbelt. Die grundlegende Handelsskepsis der Demokraten ist deswegen allerdings nicht einer stärkeren Handelsbefürwortung gewichen.

„Buy American“ wieder en vogue

Die grundlegende Skepsis zeigt sich bereits im „Biden-Plan“, den der Kandidat Biden vor der Wahl vorgestellt hatte. Freihandel oder freierer Handel spielen in dem Plan keine prominenten Rollen. Es wird das Ziel formuliert, Handelsregeln zusammen mit den Partnerländern zu reformieren. Das lässt weniger Alleingänge und mehr regelbasierte Zusammenarbeit erwarten.

Doch die konkreten Forderungen enttäuschen mitunter. So möchte Biden internationale Handelsregeln aufweichen, die heute verhindern, dass staatliche Stellen Aufträge nicht international ausschreiben müssen und ausschließlich im Inland erzeugte Produkte kaufen können. Die Diskriminierung ausländischer Anbieter, auch bekannt als „Buy American“, wurden schließlich auch als einer der ersten präsidentiellen Anordnungen von Biden unterzeichnet. Wie sehr sie Veränderungen nach sich zieht ist umstritten. Schließlich gingen ihr ähnliche Anordnungen voraus. Möglicherweise fällt die Maßnahme in die Kategorie „Symbolpolitik, um die eigen Parteilinke zu besänftigen“.

Die Diskriminierung ausländischer Anbieter bei der Vergabe öffentlicher Aufträge ist kein Phänomen, das exklusiv die USA betrifft. Auch in Europa sind solche Maßnahmen zu finden, im Namen des Datenschutzes oder der nationalen Sicherheit. Wünschenswert wäre es, wenn auf beiden Seiten des Atlantiks Bestrebungen zu erkennen wären, die Barrieren abzubauen, statt sie zu erhalten oder gar weiter auszubauen.

Abkehr von aktivistischer Handelspolitik

Die Präsidentschaft Donald Trumps war gekennzeichnet von der Abkehr vom Multilateralismus. Dies zeigte sich etwa im Ausscheiden der Vereinigten Staaten aus dem Pariser Klimaabkommen, aber auch an der gezielten Schwächung der Welthandelsorganisation (WTO). So verhinderte Trump mit seinem Veto, wie auch schon seine beiden Vorgänger, die Neubesetzung von Richterstellen bei der WTO. Da durch sein Veto die erforderliche Mindestanzahl von Richtern nicht mehr erreicht wurde, können Handelsstreitigkeiten seit Dezember 2019 nicht mehr vor dem höchsten WTO-Gericht verhandelt werden.

Eine gezielte Schwächung internationaler Ansätze ist von Biden nicht zu erwarten. Im Gegenteil: Es ist davon auszugehen, dass er in Handelsfragen wie in Klimafragen auf etablierte internationale Abkommen, Institutionen und Spielregeln setzen wird.

Diese Abkehr von Trumps aktivistischer Handelspolitik, die durch eine offensive Vertretung ausgewählter amerikanischer Interessen mittels Androhung und Durchsetzung von Zöllen geprägt war, ist eine Chance. Eine verlässliche Handelspolitik gibt Planungssicherheit und ist dem internationalen Handel zuträglich.

TTIP: Langfristige Regelbindung

Die Auswirkungen einer aktivistischen Handelspolitik à la Trump hätten möglicherweise durch ein verbindliches Freihandelsabkommen zwischen den USA und der EU begrenzt werden können. Unter Präsident Biden sind derartige Manöver nicht zu erwarten, insbesondere nicht in der Schärfe und Grobschlächtigkeit der Vorgängeradministration. Doch politische Umstände können sich schnell ändern. Es ist daher im langfristigen Interesse sowohl der USA als auch der EU, einen Handelsvertrag wie TTIP zu schließen, der verlässliche Rahmenbedingungen für den Umgang miteinander schafft und es Politikern erleichtert, sich glaubhaft an Regeln zu binden, die die Diskriminierung ausländischer Anbieter unterbinden. Zudem können Handelsabkommen helfen, innenpolitische Widerstände gegen den Abbau von Handelshemmnissen zu überwinden, wenn deren vorteilhafter unilaterale Abbau an inländischen Lobbybemühungen scheitert.

Der Ball liegt in Europa

Der internationale Handel hat unter Präsident Trump schwer gelitten. Insbesondere die WHO hat die Abneigung des Präsidenten gegen multilaterale Organisationen und globale Lösungen zu spüren bekommen. Mit der Präsidentschaft Bidens wird auch in Handelsfragen auf der Weltbühne erfreulicherweise wieder etwas Ruhe einkehren. Ein engagierter Einsatz für den Abbau nichttarifärer Hemmnisse und Zölle ist allerdings von Präsident Biden nicht zu erwarten. So hat er weder entsprechende Pläne vorgestellt, noch die unter Trump eingeführten Zölle wieder zurückgenommen.

Möchte Brüssel langfristig stabile und freiere Handelsbeziehungen zu Washington etablieren, liegt es an den Europäern, den Stein ins Rollen zu bringen. Initiativen von der US-Seite sind anders als beim Klima kaum zu erwarten. Die erratischen Trump-Jahre haben gezeigt, dass es verbindlichere Regeln im transatlantischen Handel braucht. Ein Handelsabkommen wie TTIP könnte dazu einen Beitrag leisten.

Erstmals erschienen bei IREF.

Photo: Andreas Praefcke from Wikimedia Commons (CC 0)

Von Prof. Dr. Thomas Mayer, Kuratoriumsvorsitzender von Prometheus und Gründungsdirektor des Flossbach von Storch Research Institute.

Dieser Text ist ein Auszug aus dem jüngst erschienen BuchDie Vermessung des Unbekannten – Ein Essay über Geld und Gesellschaft in Zeiten radikaler Unischerheit“.

Die Corona-Pandemie, oder besser gesagt die mehr oder weniger sinnvollen und mehr oder weniger effektiven Maßnahmen des Staates zu ihrer Bekämpfung, sind uns allen gehörig auf den Wecker gegangen. Aber wo viel Schatten ist, gibt es auch zumindest ein wenig Licht. Der Zwang, zu Hause zu bleiben, hat uns viel Zeit verschafft, zu „streamen“, nachzudenken oder – und das trifft auf mich zu – zu schreiben. So ist im Verlauf des letzten Jahres eine Serie von Kommentaren, Artikeln und Videos entstanden, in der ich mich mit der Frage beschäftigt habe, wie wir mit dem in Gegenwart und Zukunft lauernden Unbekannten umgehen. Die Antwort ist in den dunkleren Wochen und Monaten des Herbst-Winter Lockdowns zu einem Buch geronnen. Für alle, die meine Beschäftigung mit diesem Thema verfolgt haben oder sich für dieses Thema interessieren, will ich im Folgenden meine Diagnose unseres Umgangs mit dem Unbekannten zusammenfassen und meinen Vorschlag zum richtigen Umgang skizzieren.

Seit uns der Glaube an die göttliche Vorsehung abhandengekommen ist, haben wir uns zu ihrer Ergründung angewöhnt, in mathematischen Wahrscheinlichkeiten zu denken. Wenn wir schon nicht wissen können, was passieren wird, dann können wir doch vielleicht eine Liste der möglichen Entwicklungen erstellen und für jede eine Wahrscheinlichkeit vergeben. In seinem Buch „Against the Gods“ erzählt der Finanzhistoriker Peter L. Bernstein die Geschichte der Vermessung der Zukunft mithilfe der Wahrscheinlichkeitsrechnung. Dazu muss mathematisch unfassbare Unsicherheit in mathematisch messbare Risiken verwandelt werden. Aus den uns vorstellbaren, künftig möglichen Entwicklungen wählen wir diejenige mit der höchsten Wahrscheinlichkeit als Prognose und vertrauen darauf, dass die Wahrscheinlichkeiten anderer Entwicklungen mit der Größe der Abweichung von der Prognose sinken. Unsicherheit wird scheinbar zum messbaren und damit versicherbaren Risiko.

Einige, aber nicht alle Risiken können wir privat versichern. Deshalb errichten wir den Versicherungsstaat, den wir beauftragen, unsere Lebensrisiken, die wir privat nicht versichern können oder wollen, zu minimieren und die Restrisiken öffentlich zu versichern. Doch scheitert die Vermessung der Zukunft – und damit der Versicherungsstaat – aber immer wieder an der mathematischen Unbeherrschbarkeit eigentlicher, „radikaler“ Unsicherheit, die man auch als fundamentale Ungewissheit bezeichnen könnte. Die Wahrscheinlichkeitsrechnung versagt. Wer wie ich lange in den Finanzmärkten unterwegs war, hat dies oft genug erlebt. Er weiß, dass Geldanlegen in der Kunst besteht, mit Überraschungen aller Art umzugehen, vom „gewussten Ungewussten“ bis zum „ungewussten Ungewussten“. Letzteres, das ungewusste Ungewusste entzieht der Vermessung der Zukunft mit den Methoden der Mathematik vollständig den Boden.

Die Corona-Pandemie ist ein Fanal dafür, wie wenig wir über die Gegenwart wissen, wie ungewiss die Zukunft ist und wie schwer es dem Staat fällt, die ihm zugewiesenen Rolle des Rundumversicherers seiner Bürger gegen Risiken für Gesundheit und wirtschaftlichen Wohlstand auszufüllen. Das Jahr 2020 sollte uns Bescheidenheit lehren. Doch fürchte ich, dass wir – wie nach der Großen Finanzkrise – auch daraus keine Lehren ziehen werden. Noch während wir im Nebel der Pandemie herumstocherten, sah die Politik in der von dem Virus verursachten Zerstörung die Chance, eine neue, nach ihren Vorstellungen geplante Welt zu gestalten. Nach dem Teilabriss infolge der Pandemie soll die Wirtschaft „grüner“ wieder auf- und dabei umgebaut werden. Woher Politik und Gesellschaft die Zuversicht nehmen, dass sie die mit dem Klimawandel verbundenen Unsicherheiten besser durchdringen und berechnen und die Wirtschaft effektiver und effizienter planen können als dies bei der Pandemie der Fall war, entzieht sich dem gesunden Menschenverstand.

Statt an der Illusion der Vermessbarkeit radikaler Unsicherheit festzuhalten oder Handlungen aus Angst vor Unsicherheit bis zur Selbstlähmung einzuschränken, gilt es, die Zukunft mit gesundem Menschenverstand zu ergründen und sich durch die Zeit mit Versuch und Irrtum voranzutasten. Dazu ist es nötig, für Vergangenheit und Gegenwart realistische Erzählungen („Narrative“) zu finden und aus der inneren Dynamik der Geschichten eine Ahnung – und leider ist mehr nicht möglich – über die Zukunft abzuleiten.

Zu den großen Narrativen unserer Zeit, die es zu ergründen gilt, gehören der demografische Wandel, die Völkerwanderungen unseres Zeitalters, die Digitalisierung unserer Lebensumstände, die ausufernde Geldvermehrung der Zentralbanken, die Entstehung einer neuen geopolitischen Weltordnung, der Klimawandel und die Corona-Pandemie sowie die Auflösung der liberalen Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft durch Identitätspolitik. Das sind die „bekannten Unbekannten“. Das „unbekannte Unbekannte“, das im Dunkel fundamentaler Ungewissheit lauert, können wir nicht erzählen, sondern nur bedenken.

Könnten wir die Finalität der Geschichte erkennen, würden wir uns wohl auf geradem Weg dorthin begeben. Wäre die Geschichte ein Zufallsprozess – oder „ein verdammtes Ding nach dem anderen“, wie der britische Historiker Arnold Toynbee meinte –, könnten wir aus ihr nichts lernen. Liegt die Wahrheit jedoch in der Mitte, verändert die Geschichte uns und wir verändern sie. Insofern ist die Zukunft offen, aber nicht rein zufällig.

Vermutlich ist die Geschichte pfadabhängiger und damit auch zyklischer als wir Kinder der Aufklärung wahrhaben wollen. Mit einer ausgereiften Erzählung können wir den Pfad besser verstehen und die Zukunft erahnen. Diese Erkenntnis eröffnet auch neue Handlungsmöglichkeiten, die den Lauf der Geschichte verändern können. Nicht der Random Walk, sondern der Error-Correction-Process wäre dann das entsprechende, der Statistik entstammende Bild.

Durch Irrtum und Korrektur kann eine im Nachhinein in Umrissen beobachtbare, aber schwer in die Zukunft prognostizierbare Zyklik entstehen. Doch ein Muster ist erkennbar: Fehlerhafte Entwicklungen setzen ein, wenn die individuelle Freiheit durch Verpflichtungen aller auf Ziele, die von wenigen definiert werden, unterdrückt wird. Korrekturen entwickeln sich, wenn diese Verpflichtungen aufgehoben werden. Gegenwärtig haben Freiheitsbeschränkungen Konjunktur. Wie weit die fehlerhafte Entwicklung gehen wird, ist offen. Zuversichtlich stimmt jedoch, dass wir auf die Korrektur hoffen dürfen.

Photo: Josh Withers from Unsplash (CC 0)

Von Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Unkompliziert auf einer WG-Couch übernachten; sich im Privat-PKW vom Flughafen zur Stadtmitte fahren lassen; den Umzug von ein paar Studenten durchführen lassen – immer mehr Menschen nutzen die vielfältigen, oft sehr preiswerten Angebote digitaler Plattformunternehmen wie Airbnb, Uber oder TaskRabbit. Noch ist die volkswirtschaftliche Bedeutung dieser digitalen Plattformen gering. Doch dass ihr Potenzial groß ist, wird durch die in der gegenwärtigen Pandemie sprunghaft ansteigende Nachfrage nach Lieferangeboten anschaulich demonstriert.

Zunehmend geraten allerdings die Arbeits- und Vergütungsbedingungen sogenannter Plattformarbeiter unter Kritik. Befürchtet wird, dass digitale Plattformen lang bewährte Absicherungs- und Arbeitsschutzmechanismen des Normalarbeitsverhältnisses aushöhlen und durch eine prekäre „Gig-Ökonomie“ ersetzen.

Die empirische Evidenz zeichnet ein nuanciertes Bild. Nur ein kleiner Teil der digitalen Plattformarbeiter nutzt die Gig-Ökonomie als Haupteinkommensquelle. Die meisten Gelegenheitsplattformarbeiter schätzen die Flexibilität und die guten Honorare für Programmier-, Consulting- und Recherche-„Gigs“. Unzufrieden äußern sich niedrigqualifizierte Plattformarbeiter ohne alternative Einkommensquellen – eine Minderheit, deren unattraktive „Gigs“ sich angesichts hoher Lohnkosten für niedrigqualifizierte Normalarbeitsverhältnisse kaum mehr in attraktive „Jobs“ umwandeln lassen.

Um das Potenzial der durch Arbeitnehmer überwiegend geschätzten Gig-Ökonomie zu bewahren, sollte die Politik davon absehen, Vermittlungsunternehmen wie klassische Arbeitgeber zu regulieren. Stattdessen gilt es, für niedrigqualifizierte Plattformarbeiter ausreichend Vorsorge- und Absicherungsmöglichkeiten zu schaffen.

Was ist die digitale Gig-Ökonomie?

Grundlage der digitalen Gig-Ökonomie sind neue internetbasierte Vermittlungsplattformen, auf denen sich Anbieter und Nachfrager von Produkten und Dienstleistungen finden. Transaktionen kommen dabei in der Regel einmalig, zeitlich eng befristet oder projektbasiert zustande – eine langfristige oder gar unbefristete Bindung über einen konkreten Gig hinaus wird von beiden Seiten nicht intendiert.

Ökonomen bezeichnen derartige auf Vermittlungsplattformen basierende Arrangements als zwei- und vielseitige Märkte. Zwar handelt es sich dabei nicht um ein grundsätzlich neues Geschäftsmodell – man denke an Kreditkartenunternehmen, Flohmärkte oder Shopping-Center. Doch die neuen digitalen Plattformen zeichnen sich durch ihr rasantes Wachstum, Ortsungebundenheit und die geringe Anzahl von Intermediären zwischen Endkunden und Anbietern aus.

Wer seine Schlafcouch vermietet, andere im Privatwagen durch die Stadt fährt oder kurzfristig beim Umzug hilft, ist rechtlich kein Angestellter von Airbnb, Uber oder TaskRabbit, sondern ein selbständiger „Plattformarbeiter“, der das jeweilige Plattformunternehmen für die Vermittlung bezahlt. Abzugrenzen sind die neuen digitalen Plattformarbeiter nicht nur von festangestellten Arbeitnehmern, sondern auch von Offline-(Solo-)Selbständigen.

Digitale „Gigs“: Nur selten Haupteinkommensquelle

Wie groß ist die digitale Gig-Ökonomie in Deutschland? Für 2017 schätzten die OECD und der aktuelle „Crowdworking Monitor“ des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales den Anteil der digitalen Plattformarbeiter an der erwachsenen Bevölkerung in Deutschland auf etwa 3 bzw. 4 % – nah am Mittelfeld der OECD-Länder und den in Studien von McKinsey und JP Morgan Chase ermittelten 4 % für die USA. Deutlich mehr Menschen haben zumindest zeitweise Erfahrungen in der digitalen Gig-Ökonomie gesammelt. So berichtet der „Crowdworking Monitor“ , dass etwa 7 % der Erwachsenen in Deutschland bereits Dienste auf digitalen Plattformen angeboten haben. Eine europaweite Studie schätzte den Anteil 2018 dagegen auf 10,4 % – wiederum nah am europäischen Mittelfeld. Eine Studie der Universität von Hertfordshire gab 2016 sogar einen Anteil von 14 % der deutschen Erwerbsbevölkerung an.

Plattformarbeit stellt dabei überwiegend einen Nebenverdienst dar. So beziffert der „Crowdworking Monitor“ den Anteil der „hauptberuflichen“ digitalen Plattformarbeiter auf 28 % – der Rest bezieht sein Einkommen überwiegend aus einem klassischen Arbeitsverhältnis. Unter den in einer Bertelsmann-Studie 2018 befragten Plattformarbeitern ordneten sogar nur 10 % ihre Plattformarbeit als Haupterwerbstätigkeit ein.

Plattformarbeit: Überwiegend lukrativer Nebenverdienst

Die Gig-Ökonomie ist noch klein, doch sie wächst. Vielen Beobachtern bereitet das Sorgen. Sie assoziieren die Gig-Ökonomie mit Lohndumping, Verlagerung von Risiken von Arbeitgebern auf Arbeitnehmer und der Erosion klassischer sozialer Absicherungssysteme und Tarifverträge. Uber, Lieferando und Co., so die Kritik, würden aufgrund ihres formalen Vermittlerstatus durch das Raster lang etablierter Sozial-, Gewerkschafts- und Arbeitsschutzregulierungen fallen; gleichzeitig könnten diese Unternehmen ihre auf Netzwerkeffekten basierende Marktmacht ausnutzen, um den formal selbständigen Plattformarbeitern schlechte Arbeitsbedingungen zu diktieren. Langfristig, so die Befürchtung, würden tarifgeschützte Arbeitsplätze in unregulierte Scheinselbständigkeitsverhältnisse umgewandelt – ein Prozess, der im Bereich von niedrigqualifizierten haushaltsnahen sowie Logistik- und Transport-Dienstleistungen schon weit vorangeschritten sei.

Systematische Erhebungen legen jedoch nahe, dass nur eine Minderheit der in der Gig-Ökonomie Tätigen unter prekären Arbeitsverhältnissen leidet. Die Bertelsmann-Umfrage von 2018 zeigt, dass in Deutschland neben Airnbnb (Platz 1) und Lieferando (Platz 2) vor allem auf Consulting-, Recherche- und Programmier-Tätigkeiten spezialisierte Anbieter wie „Freelancer“ (Platz 3), „Clickworker“ (Platz 4), „Testbirds“ (Platz 5) und „Amazon M Turk“ (Platz 6) einen großen Teil der digitalen Plattformarbeit vermitteln. Die dort tätigen Plattformarbeiter verdienen weitaus mehr als der Durchschnitt der nicht-freiberuflich tätigen Bevölkerung. Umfragen legen nahe, dass sie ihre Arbeitsbedingungen überwiegend positiv einschätzen. Im „Crowdworking Monitor“ gaben nur 5 % der in Deutschland Befragten an, aus Mangel an Alternativen an der Plattformökonomie teilzunehmen. Im Offlinebereich ist der Anteil der „unfreiwillig Selbständigen“ höher. So gaben in der McKinsey-Studie von 2016 31 % der Offline-Selbständigen in den USA an, ein festes Angestelltenverhältnis vorzuziehen – unter den hauptberuflichen Online-Selbständigen waren es nur 13 %.

Niedrigqualifizierte Jobs: Zusätzliches Angebot

Die Gig-Ökonomie ist eine Quelle lukrativer Nebenverdienste für Hochqualifizierte. Die Erfahrungen niedrigqualifizierter Plattformarbeiter sind jedoch weniger rosig. Eine Auswertung von Interviews in Großbritannien zeigt, dass digitale Plattformarbeiter, denen gering entlohnte Tätigkeiten als Haupteinkommensquelle dienen, unzufriedener sind als jene, die vergleichbare Tätigkeiten in einem festen Arbeitsverhältnis ausführen. Auch in Deutschland werden die Arbeitsbedingungen von niedrigqualifizierten Plattformarbeitern kritisch eingeschätzt. Die im hochqualifizierten Bereich geschätzte Flexibilität der Gig-Ökonomie hinsichtlich Arbeitszeiten, -pensum und -tempo wird von niedrigqualifizierten Plattformarbeitern eher nachteilig gesehen – dort sehnt man sich nach festen Arbeitszeiten und Stunden- statt Stücklöhnen.

Fraglich ist jedoch, inwiefern unattraktive Arbeitsbedingungen für Fahrer, Lieferboten und Haushaltshilfen auf deren Vermittlung via Uber, Lieferando und TaskRabbit zurückzuführen sind. Stellen wir uns vor, dass die Plattformen aufgrund eines Verbots schließen müssten – würden anschließend im gleichen Ausmaß normale Arbeitsverhältnisse zu attraktiveren Bedingungen entstehen? Wenngleich keine systematischen Untersuchungen zu diesem Szenario existieren, wirkt eine Bejahung angesichts der meist hohen Substituierbarkeit der betroffenen Tätigkeiten und der bestehenden Arbeitsmarktbarrieren wie dem Mindestlohn optimistisch. Im Gegenteil ist es wahrscheinlich, dass die Gig-Ökonomie dort zusätzliche Arbeitsgelegenheiten schafft, wo die in konventionellen Arbeitsverhältnissen anfallenden impliziten Lohnkosten durch das Arbeitgeberrisiko und Sozialbeiträge eine Beschäftigung nicht mehr profitabel machen.

Beispiel Uber: Plattform nicht zum Arbeitgeber machen

Der Fahrdienstvermittler Uber ist die vielleicht bekannteste – und akademisch am besten erforschteste – digitale Plattform im niedrigqualifizierten Bereich. Sowohl durch die Umgehung effizienzhemmender Regulierung wie der Tarif- und Konzessionspflicht, als auch durch Einsatz innovativer Algorithmen kann Uber Fahrten zu deutlich geringeren Preisen vermitteln als traditionelle Taxi-Unternehmen. Die durch Ubers Effizienzvorteile gegenüber dem traditionellen, stark regulierten Taxi-Markt entstehenden Vorteile für Konsumenten – gerade jene mit geringem Budget – sind klar dokumentiert, auch für Deutschland.

Ebenso dokumentiert ist allerdings, dass Uber-Fahrer im Schnitt pro Stude weitaus weniger verdienen als ihre konzessionierten Kollegen im Taxi und auf viele nicht-monetäre Vergütungsbestandteile verzichten müssen. Entsprechend werden die Arbeitsbedingungen von Uber-Fahrern oft als abschreckendes Beispiel für die Gefahren der digitalen Plattformökonomie gehandelt. Das gilt auch für Deutschland: Uber erhielt unter zehn untersuchten Plattformen im niedrigqualifizierten Bereich in der Fairwork-Studie 2020 hinsichtlich der Arbeitsbedingungen die schlechteste Bewertung. Nicht zuletzt auf Druck der Taxi-Lobby reagiert die Politik bisher hauptsächlich mit Regulierungsansätzen, die Uber zu einem konventionellen Arbeitgeber und Uber-Fahrer zu konventionellen Arbeitnehmern machen sollen.

Systematische Untersuchungen zeigen jedoch, dass viele Uber-Fahrer – durchaus repräsentativ für andere digitale Plattformen – Fahr-Gigs überwiegend als Nebenverdienstmöglichkeit verstehen, die durch die Plattform gebotene Flexibilität schätzen und eine weitere Regulierung überwiegend nicht befürworten. Diese Wünsche sollte die Politik respektieren und sich auf die Schaffung zusätzlicher freiwilliger Absicherungs- und Vorsorgemöglichkeiten für Plattformarbeiter konzentrieren. In Deutschland könnte dies etwa durch ein analog zur bewährten Künstlersozialkasse strukturiertes Modell geschehen. Plattformarbeiter würden entsprechend Ansprüche gegenüber den etablierten Sozialversicherungsträgern erwerben, ohne dass die Betreiber digitaler Plattformen formal zu deren Arbeitgebern werden. Angesichts der abnehmenden Attraktivität der gesetzlichen Rentenversicherung sollte auf eine Versicherungspflicht verzichtet werden.

Erstmals erschienen bei IREF.