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Wo der Staat einfach nichts verloren hat

Photo: charlieh0tel from Flickr (CC BY-ND 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Justus Lenz, Leiter Haushaltspolitik bei Die Familienunternehmer/Die Jungen Unternehmer.

Es bleibt zu hoffen, dass staatliche Beteiligungen an Unternehmen in Zukunft weniger Zuspruch aus der Bevölkerung erfahren, und so Politiker und Manager solcher Unternehmen weniger Möglichkeiten haben, ihre eigenen Interessen zum Nachteil der Gesamtbevölkerung zu verfolgen.

Es ist still geworden um das große Thema Staatsbeteiligung. Möglicherweise binden andere Fragen, wie die Eurorettung oder die Niedrigzinspolitik, zurzeit einen Großteil der ordnungspolitischen Kapazitäten. Dabei ist es an der Zeit, die vielen guten Argumente gegen staatliche Wirtschaftsaktivitäten wieder anzuführen und sich dem Zeitgeist entgegenzustellen. Staatsunternehmen gehen mit Ressourcen verschwenderisch um, wälzen Risiken auf die Steuerzahler ab, behindern den Staat in seiner Rolle als Schiedsrichter und lassen die Preise für Endverbraucher steigen. Dass Staatsunternehmen weiterhin Zuspruch erfahren, ist verwunderlich. Während Politiker möglicherweise die Kontrolle über staatliche Unternehmen schätzen und ihre Manager die relativ nachlässige Aufsicht durch den Staat als Eigentümer gutheißen, sollte die Bevölkerung sich eigentlich gegen staatliche Beteiligungen an Unternehmen, die Marktleistungen produzieren, aussprechen.

Wir stehen nicht nur vor der Situation, dass der Bund weiterhin Beteiligungen an großen Unternehmen wie der Deutschen Telekom hält. Es gibt gleichzeitig einen anscheinend unbändigen Drang in den Kommunen, vermeintlich lukrative Geschäftsfelder wie das Rohstoffrecycling oder den Betrieb der Strom- und Gasnetze zu übernehmen und private Anbieter aus dem Markt zu drängen. Dabei spricht vieles dafür, dass sich der Staat auf seine Rolle als Schiedsrichter beschränken sollte, statt im Wirtschaftsgeschehen mitzuspielen.

Zunächst einmal fallen die Gewinne aus den wirtschaftlichen Aktivitäten des Staates häufig nicht so üppig aus, wie ursprünglich gehofft. Ein besonders drastisches Beispiel hierfür ist die Meeresfischzuchtanlage in Völklingen, bei deren Bau und Inbetriebnahme sich die Stadtwerke kräftig übernahmen. Insgesamt sind Verluste von knapp 18 Millionen Euro aufgelaufen – knapp 450 Euro pro Einwohner. Überraschen sollten solche Ergebnisse nicht: Politiker und Beamte sind schließlich keine Unternehmer, die von anderen Marktteilnehmern zum schonenden Einsatz von Ressourcen diszipliniert werden. Auch wenn es sich hier nur um anekdotische Evidenz handelt – die Meeresfischzuchtstation in Völklingen ist als privates Unternehmen anscheinend auf dem richtigen Weg.

Risiken staatlicher Unternehmen tragen Steuerzahler

Zweitens führen die staatlichen Ausflüge auf das Spielfeld häufig dazu, dass bereits bestehende private Unternehmen in die Bredouille geraten, weil sie sich einem Konkurrenten gegenübersehen, dessen Verluste im Misserfolgsfall die Steuerzahler tragen und nicht ein bestimmter Kreis von Eigentümern. In diesem Fall leiden die Steuer- und Beitragszahler doppelt: Denn zum Verlustrisiko aus den staatlichen Aktivitäten (siehe Völklingen) kommen auch noch Kosten beispielsweise für Arbeitslosenhilfe für entlassene Mitarbeiter hinzu, die in privaten Unternehmen tätig waren, welche von Konkurrenten mit dem Geschäftgebaren von Staatsunternehmen in einem fairen Wettbewerb nicht verdrängt worden wären.

Staat: Schiedsrichter oder Spieler

Und drittens kommt es für den Staat zu Zielkonflikten zwischen den Rollen als Schiedsrichter und Spieler. Die Versuchung ist groß, die eigenen Interessen als wirtschaftlicher Akteur bei der Regelsetzung in der Rolle des Schiedsrichters besonders zu berücksichtigen. Um ein konkretes Beispiel zu nennen: Das Breitbandausbauprogramm der Bundesregierung steht im Verdacht, die Interessen der Deutschen Telekom besonders zu berücksichtigen (an der der Bund zusammen mit der KfW insgesamt 31,8 Prozent hält). Bereits ein solcher Verdacht kann ausreichen, um andere Unternehmen von einem Markteintritt abzuschrecken.

Höhere Preise durch staatliche Unternehmen

Womit wir beim vierten Nachteil staatlicher Wirtschaftsaktivitäten wären: Sie können zu höheren Preisen für Konsumenten beitragen, wenn private Anbieter aus dem Markt gedrängt werden oder der Wettbewerb durch Eingriff des Staates anderweitig zum Vorteil des staatlichen Anbieters eingeschränkt wird.

Staatsunternehmen: Warum bestehen sie fort?

Angesichts all dieser Nachteile stellt sich die Frage, warum nicht bereits alle staatlichen Beteiligungen an Unternehmen aufgegeben wurden, die keine hoheitlichen Aufgaben übernehmen. Anscheinend gibt es starke Anreize für Politiker, die oben aufgeführten Nachteile für weniger schwerwiegend als ihnen durch Staatsbeteiligungen an Unternehmen entstehende Vorteile zu bewerten. Drei sich nicht zwingend gegenseitig ausschließende Hypothesen bezüglich der Anreize von Politikern bieten sich an.

Politiker: Interesse an Kontrolle

Möglicherweise sind Politiker daran interessiert, in Schlüsselindustrien mittels Beteiligungen direkteren Einfluss auf das Wirtschaftsgeschehen zu bekommen, als es ihnen mit Hilfe von Regulierungen möglich ist. Dass die Bahn AG weiterhin zu 100% Eigentum des Bundes ist und der Bund eine erhebliche Beteiligung an der Deutschen Telekom hält, lässt sich aus dieser Perspektive besser nachvollziehen.

Über die institutionelle Verbundenheit hinaus erlauben staatliche Beteiligungen Politikern mit Regierungsverantwortung, Einfluss auf Personalentscheidungen von Unternehmen zu nehmen, wie beispielsweise im Falle des derzeitigen Vorstandsmitglieds der Bahn Ronald Pofalla, der zuvor Kanzleramtsminister war. Dadurch erhöhen sie potentiell ihren informellen Einfluss auf Unternehmen mit erheblicher staatlicher Beteiligung und sind zudem in der Lage, bewährten politischen Mitstreitern leichteren Zugang zu attraktiven Jobs außerhalb des politischen Betriebs zu verschaffen.

Manager staatlicher Unternehmen als Treiber

Ebenfalls möglich ist, dass die Verantwortlichen in Unternehmen mit maßgeblicher Beteiligung des Staates nicht daran interessiert sind, die Beauftragten ausschließlich privater Eigentümer zu werden. Die von den Eigentümern bestellten Manager haben in Bezug auf das Tagesgeschehen stets einen Informationsvorsprung gegenüber den Eigentümern. Diese Informationsasymmetrie können Manager opportunistisch ausnutzen und in gewissen Grenzen ein Verhalten an den Tag legen, das für sie vorteilhaft ist, aber den Eigentümern schadet.

Private Eigentümer, die im Misserfolgsfall Verluste erleiden, haben ein stärkeres Interesse, den Managern auf die Finger zu schauen, als die mit dem Beteiligungsmanagement beauftragten Vertreter des Staates. Ist der Staat Eigentümer, werden etwaige Verluste von den Steuerzahlern getragen. Die Manager von Unternehmen mit staatlicher Beteiligung könnten so ein Interesse daran haben, erstens, weiterhin vom Eigentümer Staat kontrolliert zu werden und, zweitens, Politiker davon zu überzeugen, dass auch sie vom Fortbestand der staatlichen Beteiligung profitieren.

Bevölkerung: Befürworter staatlicher Beteiligungen

Politiker wollen gewählt werden und haben somit ein Interesse, den Wünschen der Bevölkerung zu entsprechen. Die breite Bevölkerung scheint trotz der oben angeführten Argumente gegen Staatsbeteiligungen nicht allzu abgeneigt zu sein, den Einfluss des Staates auf die Wirtschaft durch Staatsbeteiligungen in Schlüsselindustrien gar auszubauen. Politiker könnten folglich aufgrund der Vorlieben ihrer (potentiellen) Wähler einen Anreiz haben, den Umfang staatlicher Beteiligungen an Unternehmen in ausgewählten Branchen aufrechtzuerhalten oder auszuweiten.

Während wenig dafür spricht, dass Ökonomen zu marktgläubig sind, spricht leider einiges dafür, dass die zum großen Teil nicht aus Ökonomen bestehende Gesamtbevölkerung zu marktkritisch ist. Richten sich Politiker auch nach ihrem Wahlerfolg an den Vorlieben ihrer Wähler aus, sind die Wähler als Steuerzahler die Leidtragenden ihrer kollektiv kundgegebenen Präferenzen.

Weniger Staatsunternehmen, schonenderer Umgang mit Ressourcen

Unternehmen sind Orte, in denen Menschen zusammenkommen, um gemeinsam Güter und Dienstleistungen für andere Menschen entstehen zu lassen. Private Unternehmer gehen mit den eingesetzten Ressourcen wie Arbeitszeit und Sachmitteln in der Regel sehr sorgsam um, weil sie im Erfolgsfall Gewinne erzielen können und im Falle eines Misserfolgs Verluste erleiden müssen. Das gilt für Unternehmen in Staatshand so nicht: Bei ihnen gibt es keine definierte Gruppe von Eigentümern, die versucht sicherzustellen, dass Ressourcen im staatseigenen Unternehmen effizienter eingesetzt werden als anderswo. Es bleibt zu hoffen, dass staatliche Beteiligungen in Zukunft weniger Zuspruch aus der Bevölkerung erfahren, und so Politiker und Manager von Unternehmen mit Staatsbeteiligung weniger Möglichkeiten haben, ihre eigenen Interessen zum Nachteil der Gesamtbevölkerung zu verfolgen.

Erstmals erschienen bei IREF.

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Deutsche Apotheker überfinanziert

Photo: mike goehler from Flickr (CC BY-ND 2.0)

Von Frederik C. Roeder, Ökonom und Direktor des Consumer Choice Centers.

In der Vergangenheit war der Berufsstand Apotheker in der Bundesrepublik so gut geschützt wie der Adler auf dem Bundeswappen. Doch in letzter Zeit scheint die Apothekerlobby den Bogen überspannt zu haben. Im vergangenen Jahr zeigten die Liberalen, dass sich auch der Apothekerstand Wettbewerb und Wandel stellen müssen. Nun sorgen Signale aus einem Bundesministerium für weiteren Zündstoff.

Ein bisher unveröffentlichtes Gutachten des Bundeswirtschaftsministeriums kommt zum Schluss, dass die staatlich festgesetzten Honorare für deutsche Apotheker zu hoch sind. Die Gutachter schreiben von einer Überfinanzierung, die sich auf circa 20% des jährlichen Apothekerhonorars oder 1,1 Milliarden Euro beläuft.

Die Studie geht auch auf wirtschaftliche Probleme von Apotheken im ländlichen Raum ein und stellt fest, dass diesen nicht durch ein Verbot des Versandhandels von verschreibungspflichtigen Medikamenten geholfen ist. Das Argument der Apothekervereinigung ABDA, der Versandhandel schade der Versorgung im ländlichen Raum ist damit unhaltbar.

Das Festhalten an einem sehr limitierten Versandhandel hat auch negative Auswirkungen für Verbraucher. Die gut-organisierte Apothekerschaft ruht sich auf Kosten der Allgemeinheit aus.

Für Patienten stellt der Status Quo des deutschen Apothekenwesens große Probleme beim Zugang zu Medikamenten dar. Während in anderen Bereichen mit Knopfdruck Lebensmittel und andere Waren bestellt werden können, erfordert der anachronistisch regulierte Medikamentenversand die Einsendung eines Papierrezepts im Voraus. Es ist also fast umständlicher als direkt zur Apotheke zu gehen. Für chronisch Kranke ist dies eine Zumutung: Informationstechnologien erlauben schon lange elektronische Rezepte, in fortschrittlichen Staaten wie Estland ist das Papierrezept 25 Jahre nach Unabhängigkeit von der Sowjetunion Geschichte, Verschlüsselung auf der Blockchain macht das elektronische Rezept sicherer als Papier.

Innovationshemmnis Apotheke: Eine alternde und multimorbide Bevölkerung stellt die Gesundheitsversorgung in Deutschland auf ganz neue Herausforderungen. Technologietrends wie Internet of Things können bei der Erhebung von Medikamentenvorräten und Einnahmecompliance helfen. Vorbehalte gegenüber der Datensicherheit und Manipulationsanfaelligkeit des elektronischen Rezepts können durch kluge Anwendungen von Kryptographie auf der Blockchain entkräftet werden.

Nichtsdestotrotz werden solche Innovationen von unserer Apothekerlobby mit allen Mitteln aufgehalten. Zu groß ist die Angst, dass sich Patienten zunehmend für Versandapotheken entscheiden würden und man sich die angenehmen Vergütungsbudgets mit neuen Wettbewerbern teilen müsse.

Doch selbst erfolgreiche „stationäre“ Apotheker werden in ihrem Erfolg dadurch gebremst, dass antiquierte Vorschriften existieren, wie das Verbot mehr als maximal vier Apotheken zu betreiben oder das Fremdbesitzverbot das Investitionen durch berufsfremde Kapitalgeber verhindert.

Eine Liberalisierung der Abgabe von vielen verschreibungsfreien Medikamentenwürde Verbrauchern erlauben Kopfschmerztabletten und ähnliche Präparate im Supermarkt zu erwerben. Viele westliche Staaten erlauben dies schon seit Jahrzehnten. Die Preise für solche Medikamente in liberalisierten Märkten sind deutlich niedriger, der Zugang für Patienten komfortabler und die Patientensicherheit ist weiter gegeben. Meldungen von Falschdosierungen oder erhöhtem Konsum aus den Niederlanden oder Dänemark blieben aus.

Die aktuelle Studie des Bundeswirtschaftsministeriums ist ein weiterer Beweis dafür, dass Patienten bei der aktuellen Apothekenpolitik den Kürzeren ziehen. Die Nutzung von neuen Technologien, das Aufbrechen mittelalterlicher Gildenstrukturen und ein Ende der Sonderbehandlung von Apothekern würden ungeahnte Potenziale in der Patientenversorgung und Wahlfreiheit von Verbrauchern erlauben. Die Zeichen der Zeit stehen gut, dass Verbraucher endlich aus der Geiselhaft der Apothekerlobby gelassen werden und dringend notwendiger Wandel in der Medikamentenversorgung passieren kann. Der Ball ist bei der nächsten Bundesregierung diese Chance zu nutzen.

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Mieten bremst man nicht

Photo: Free-Photos from Pixabay (CC0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Die gesetzliche Mietpreisbremse funktioniert nicht. Das liegt nicht an den Vermietern. Tatsächlich sind es die Mieter, die auf die gesetzlich festgelegte Deckelung der Mietsteigerung freiwillig verzichten. Dafür haben sie gute Gründe.

Am 1. Juni 2015 beschloss die Bundesregierung das „Gesetz zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten“, kurz: die Mietpreisbremse. Die Preisregulierung besagt, dass die Miete für eine Wohnung bei Abschluss eines neuen Mietvertrags um maximal zehn Prozent über der ortsüblichen Vergleichsmiete liegen kann. Erklärtes Ziel der Mietpreisbremse ist es, den Mietanstieg in Ballungsräumen abzumildern. Ein Jahr nach Einführung mehren sich die Hinweise darauf, dass die Mietpreisbremse ihre erklärten Ziele verfehlt und den Mietanstieg in den Ballungsräumen nicht abmildert.

Mieter sind kaum bereit, niedrigere Mieten einzuklagen – aus gutem Grund: Angesichts starker Konkurrenz um knappe Mietwohnungen ist die Mietzahlungsbereitschaft ihr wichtigstes Verhandlungsinstrument. Verbraucherschutzminister Heiko Maas fordert nun eine strengere Anwendung des Gesetzes. Sinnvoller wäre es, die Mietpreisbremse wieder abzuschaffen und den Neubau von Wohnungen zu erleichtern.

Steigende Mieten in Ballungsräumen

In vielen deutschen Großstädten steigen die Mieten seit Jahren überdurchschnittlich, was vor allem auf den verstärkten Zuzug in Ballungsräume zurückzuführen ist. Berlin (Anstieg der Durchschnittsmiete von 2014 bis 2016 um 12%), München (27%) und Stuttgart (62%) gehören zu den Wohnungsmärkten Deutschlands, auf denen die Mieten in letzter Zeit deutlich gestiegen sind.

 

Die Mietpreisbremse ermöglicht es den Bundesländern nun auf Basis von Indikatoren wie vergangener Mietsteigerungen und der Bevölkerungsentwicklung einzelne Postleitzahl-Bezirke zu „angespannten Wohnungsmärkten“ zu erklären. In diesen Gebieten darf die Miete einer Wohnung, die bereits vor dem 1. Oktober 2014 bewohnt und vermietet wurde, bei Abschluss eines neuen Mietvertrags maximal zehn Prozent über der ortsüblichen Vergleichsmiete liegen. Bisher haben elf Länder von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Für Neubauten, Renovierungen und Modernisierungen gelten Ausnahmen.

Anfängliche Euphorie verflogen

Mietervereine meldeten kurz nach Einführung der Mietpreisbremse Erfolge in Form von geringeren Mietsteigerungen. Die regierende SPD sprach von einem „Volltreffer“. Das IW Köln und Interessengruppen aus der Bauwirtschaft warnten zwar vor möglichen negativen Folgen in Form von geringerer Bautätigkeit und sinkendem Wohnungsangebot, vermuteten aber ebenfalls eine starke Wirkung des Gesetzes auf dem Mietmarkt. Rund ein Jahr nach Einführung ist die anfängliche Euphorie der einen Seite jedoch verflogen und die Befürchtungen der anderen Seite bleiben unbestätigt, denn neuere Studien bewerten die Mietpreisbremse als weitgehend wirkungslos.

Untersuchungen der Mietangebote in Großstädten legen nahe, dass der durch die Mietpreisbremse vorgegeben Korridor in vielen Großstädten weiterhin übertreten wird. Exemplarisch zeigen drei durch den Berliner Mieterverein in Auftrag gegebene Studien, dass die Angebotsmieten in der Hauptstadt ein Jahr nach Einführung die durch die Mietpreisbremse vorgegeben Kappung um 21 Prozentpunkte übertreffen, die Angebote also nicht durchschnittlich 10 % über der ortsüblichen Vergleichmiete liegen, sondern 31 %. Auch in anderen Großstädten wird der vorgegebene Mietkorridor überschritten. Die erwünschte Preisanstiegsdämpfung wurde offensichtlich in vielen Großstädten nicht erreicht.

Gesetz bleibt wirkungslos

Auch angesichts dieser Ergebnisse wäre es jedoch vorstellbar, dass die Mieten ohne die Preisbremse noch stärker gestiegen wären – was aus Sicht der Regulierer zumindest einem Teilerfolg des Gesetzes gleichkommen würde. Um den kausalen Effekt der Preisbremse auf die Mietentwicklung zu ermitteln, ist es daher nötig, zu schätzen, wie sich die Mieten in betroffenen Gebieten entwickelt hätten, wenn die Preisbremse nicht eingeführt worden wäre. Zu diesem Zwecke bietet es sich beispielsweise an, die Mietentwicklung in regulierten Bezirken mit der Mietentwicklung in benachbarten unregulierten Bezirken zu vergleichen.

Eine entsprechende Studie des DIW legt nahe, dass die Preisbremse zwar kurz vor Einführung zusätzliche Mieterhöhungen bewirkte– offenbar haben Vermieter in Antizipation der Gesetzeseinführung ohnehin angestrebte Mieterhöhung vorgezogen. Langfristig hat die Preisregulierung jedoch keine Auswirkungen auf die Mietentwicklung. Auch die Preise für bereits bestehendes Wohneigentum, in denen sich die erwarteten Erträge zukünftiger Vermietung widerspiegeln, sind kaum betroffen. Die Bautätigkeit wurde durch das Gesetz nicht wesentlich beeinflusst.

Marktakteure umgehen Regulierung

Die Wirkungslosigkeit der Mietpreisbremse ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass viele Mieter und Vermieter die Preisregulierung ignorieren. Vermieter müssen so beim Verstoß gegen die Mietkappung in der Regel keine Sanktionen befürchten. Die Einhaltung des zehnprozentigen Korridors wird derzeit nicht durch Behörden kontrolliert, sondern muss durch betroffene Mieter eingeklagt werden. Zu solchen Klagen sind offensichtlich nur wenige Mieter bereit, vermutlich auch, weil es wenig attraktiv erscheint, einen gerade erst gewonnen Vertragspartner zu verklagen.

Verbraucherschutzminister Heiko Maas sieht daher den Staat in der Pflicht. Zukünftig sollen Vermieter verpflichtet werden, die Entwicklung des Mietpreises eines Objekts in Annoncen anzugeben. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Information Rückschlüsse auf die Vereinbarkeit eines Mietangebots mit der Mietpreisbremse erlauben soll – um dies zu beurteilen, müsste beispielsweise ein örtlicher Mietspiegel herangezogen werden. Doch hinter dem Vorschlag steckt die Vorstellung, dass Mieter schlecht informiert wären und ihre Rechte aus Unwissen nicht wahrnähmen.

Wahrscheinlicher ist jedoch, dass die meisten Mieter in Ballungsräumen angesichts der Konkurrenz um knappe Mietwohnungen nicht bereit sind, auf ihren wichtigsten Verhandlungshebel, die Miethöhe, zu verzichten. Denn anders als Maas behauptet, bestimmen die Vermieter auf dem Mietmarkt nicht alleine über die Miethöhe. Sie ergibt sich selbstverständlich aus dem Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage. Die hohen Mietsprünge verdeutlichen, dass viele Mieter bereit sind, für eine Wohnung in aus ihrer Sicht attraktiven Vierteln höhere Mieten zu zahlen.

Mietangebot ausweiten

Eine tatsächlich wirkende Mietkappung würde diesen Mietern nicht nur ihren wichtigsten Verhandlungshebel nehmen und bewirken, dass tendenziell weniger Wohnungen an die Mieter mit der höchsten Zahlungsbereitschaft vermietet werden. Langfristig würden sinkende Renditeerwartungen der Investoren zu geringerer Bau- und Renovierungstätigkeit und verstärkter Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen führen, für die keine Kappung des Verkaufspreises besteht. Die Verhandlungsposition der Mieter gegenüber den Vermietern würde so nur weiter geschwächt.

Will der Verbraucherschutzminister die Position der Mieter tatsächlich stärken, so sollte er sich für die Deregulierung der Bauvorschriften einsetzen, die beispielsweise im Zuge der Energieverordnung zuletzt gar verschärft wurden. Auch die verstärkte Ausweisung von Bauland – wo möglich – könnte die Bautätigkeit anregen und Mietern mehr Optionen geben.

Erstmals veröffentlicht bei IREF.

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Warum nicht mal Steuersenkungen?

Photo: Wikimedia Commons (CC 0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues.

Die letzte weitreichende Steuerreform mit steuersenkender Wirkung wurde im Jahre 2000 verabschiedet. Von 2004 bis 2015 ist das Bruttoinlandsprodukt um knapp 14 % gestiegen, die Steuereinnahmen aber um knapp 29 %. Geringere Steuereinnahmen würden den Steuerzahlern mehr wirtschaftliche Freiheit zuteilwerden lassen und die Funktionsfähigkeit des Staates gewiss nicht gefährden.

Im Vorfeld von Bundestagswahlen wird die Forderung nach Steuersenkungen von Politikern regelmäßig als Instrument im Wahlkampf eingesetzt. So stellte im vergangenen Jahr Finanzminister Schäuble Steuerentlastungen für 2017 in Aussicht und der CSU-Vorsitzende Seehofer forderte gar die „größte Steuersenkung aller Zeiten.“ Ein Blick auf die Entwicklung der realen Steuereinnahmen pro Kopf zeigt, dass sie seit 2004 mit Ausnahme des Rezessionsjahres 2009 jedes Jahr stiegen und heute höher sind als je zuvor. Die Zeit ist reif für Steuersenkungen. Dass den vollmundigen Worten der Wahlkämpfer Taten folgen werden, ist wünschenswert, muss aber leider bezweifelt werden.

Steuerreform 2000…

Die letzte weitreichende Steuerreform mit steuersenkender Wirkung wurde im Jahre 2000 verabschiedet. Die rot-grüne Regierung unter Bundeskanzler Schröder beschloss, die Eingangs- und Höchststeuersätze der Einkommensteuer zu senken, den Grundfreibetrag der Einkommensteuer zu erhöhen und den Körperschaftsteuersatz zu reduzieren. Die letzten im Rahmen der Steuerreform 2000 vereinbarten Anpassungen wurden, wie vorgesehen, zu Beginn des Jahres 2005 implementiert.

… führte zu Rückgang der Steuerzahlungen pro Kopf

Die ersten Stufen der Steuerreform 2000 wurden im Januar 2001 wirksam. Die Steuereinnahmen pro Kopf fielen tatsächlich von über 6.500 Euro im Jahre 2000 in den Folgejahren auf unter 6.000 Euro in 2004. Das kommt einem Rückgang der Steuereinnahmen von 2000 bis 2004 um über 50 Milliarden Euro gleich. Dabei wurde die Inflation bereits berücksichtigt. Grundlage für die Berechnungen sind reale Steuerzahlungen in Preisen aus dem Jahr 2010.

Zu welchem Grade die Steuerreform 2000 zu den sinkenden Steuereinnahmen des Staates der Jahre 2001 bis 2004 beigetragen hat, ist allerdings schwer zu bestimmen. Das reale Wirtschaftswachstum lag 2002 bei 0 % und fiel in der schwachen Rezession von 2003 negativ aus. Die Arbeitslosenquote belief sich 2003 auf über 10 %. In Zeiten schwacher wirtschaftlicher Aktivität gehen auch die Steuereinnahmen des Staates zurück. Trotzdem scheint außer Frage zu stehen, dass die Steuerreform zumindest teilweise für den Rückgang der Steuerzahlungen pro Kopf verantwortlich war und somit dazu beigetragen hat, dass Menschen in Deutschland nach 2000 etwas unabhängiger vom Staat über ihre Einkommen verfügen konnten.

2015: Steuerzahlungen pro Kopf auf Rekordniveau

Seit 2004 hingegen sind die Steuerzahlungen pro Person mit der Ausnahme des Krisenjahres 2009 von Jahr zu Jahr gestiegen. Heute sind die gesamten Steuereinnahmen des Staates pro Kopf mit etwas über 7.500 Euro in Preisen aus dem Jahre 2010 höher als je zuvor.

Von 2004 bis 2015 ist das Bruttoinlandsprodukt um knapp 14 % gestiegen, die Steuereinnahmen aber um knapp 29 %. So kommt es, dass 2015 auch die Steuerquote (das Verhältnis der gesamten Steuereinnahmen ohne steuerähnliche Sozialabgaben zum Bruttoinlandsprodukt) von 20,6 % im Jahre 2004 auf 22,8 % in 2015 stieg. Die Steuerquote liegt damit nahe ihrem Rekordhoch nach der Wiedervereinigung, das im Jahre 2000 mit 23,2 % erlangt wurde.

Steuersenkungen angezeigt

Zur Jahrtausendwende wurden Steuereinnahmen in Rekordhöhe und eine im historischen Vergleich außergewöhnlich hohe Steuerquote zum Anlass für eine Steuerreform genommen, die zu deutlichen Steuersenkungen führte. Die derzeitige Kombination aus Rekordsteuereinnahmen und hoher Steuerquote sollte ebenfalls signifikante Steuersenkungen nach sich ziehen.

Geringere Steuereinnahmen würden den Steuerzahlern mehr wirtschaftliche Freiheit zuteilwerden lassen und die Funktionsfähigkeit des Staates gewiss nicht gefährden. Bei einer Staatsquote von knapp 45 %, die bei Berücksichtigung öffentlicher Unternehmen noch einmal um etwa 3 Prozentpunkte höher liegt, kann von einer Marginalisierung des Staates keine Rede sein. Steuersenkungen könnten gar einen Beitrag dazu leisten, dass der Staat sich eher auf seine Kernaufgaben konzentriert, weniger verschwenderisch agiert und zumindest keine weiteren Maßnahmen ergreift, die lediglich zu Umverteilungen zwischen Mitgliedern der Mittelschicht führen.

Erstmals veröffentlicht bei IREF.

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Der Staat ist teurer als man denkt

Photo: Wilhelm Rosenkranz from Flickr (CC BY-SA 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues, und Kevin Spur, Student der Ökonomie an der Freien Universität Berlin.

Die Staatsquote wird oft als Maßstab für staatliche Aktivitäten verwendet. Sie hat jedoch Schwächen: Zum einen wird der Einfluss des Staates durch Regulierungen vernachlässigt. Zum anderen bleibt der Einfluss des Staates mittels öffentlicher Unternehmen in der Staatsquote unberücksichtigt. Die Staatsquote untertreibt folglich das Ausmaß des Staatseinflusses.

In vielen Debatten um den Umfang staatlicher Aktivität wird die Staatsquote als Indikator zur Hilfe gezogen. Als Maßstab staatlicher Aktivität hat das Verhältnis der gesamten Staatsausgaben zum BIP jedoch Schwächen. Zum einen wird der Einfluss des Staates durch Regulierungen vernachlässigt. Zum anderen bleibt der Einfluss des Staates mittels öffentlicher Unternehmen in der Staatsquote weitestgehend unberücksichtigt. Die Staatsquote untertreibt folglich das Ausmaß des Staatseinflusses. Eine „erweiterte Staatsquote“ zieht die Aktivitäten staatlicher Unternehmen mit in Betracht. Nach einer groben Schätzung fiel sie 2013 mit 48,35 % knapp 4 Prozentpunkte höher aus als die konventionelle Staatsquote.

Die „erweiterte Staatsquote“ erlaubt es zudem nachzuvollziehen, warum einige Menschen trotz einer seit Jahrzehnten relativ konstanten konventionellen Staatsquote den Rückbau des Staates durch Privatisierungen bedauern. Denn die weitreichenden Privatisierungen der 1980er, 1990er und 2000er Jahre trugen zu einem Rückgang der „erweiterten Staatsquote“ bei. Bedauernswert ist diese Entwicklung jedoch gerade nicht, weil der Staat sich aus Geschäftsfeldern zurückzog, auf denen konkurrierende private Anbieter effizienter agieren.

Staatsquote seit 1975 relativ konstant

Die Staatsquote – oder genauer Gesamtausgabenquote – stellt die staatlichen Gesamtausgaben relativ zum BIP dar. Zu den staatlichen Gesamtausgaben zählen Konsumausgaben des Staates, staatliche Investitionsausgaben, Sozialtransfers, Subventionen sowie Übertragungen an zwischenstaatliche Organisationen und Zinszahlungen auf öffentliche Schulden. Staatliche Konsumausgaben sind vor allem Ausgaben des Verwaltungsvollzugs wie Personalausgaben oder Ausgaben des laufenden Sachaufwands. Das Gehalt eines Polizisten findet hier ebenso Eingang wie das eines Lehrers. Daten des Bundesfinanzministeriums zeigen, dass noch 1960 die Staatsquote bei relativ niedrigen 32,9 % lag und 1996 ihren Höhepunkt bei 48,9 % fand. 2014 betrug sie schließlich 44,3 %. Trotz einer gewissen Schwankungsbreite, blieb die deutsche Staatsquote seit 1975 also relativ konstant.

Definition und Zuordnung öffentlicher Unternehmen

Auf europäischer Ebene definiert der Regelrahmen „Europäisches System Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen“, welche Aktivitäten dem öffentlichen und dem privaten Sektor zuzuordnen sind. Ein Fond, eine Einrichtung oder ein Unternehmen gilt als öffentlich, wenn die öffentlichen Kernhaushalte des Bundes, der Länder, der Kommunen oder der Sozialversicherung mit mindestens 50 % am Stimmrecht oder Nennkapital beteiligt sind. Minderheitsbeteiligungen wie bei VW, an denen das Land Niedersachsen mit 20 % beteiligt ist, werden nicht mit einbezogen.

Betragen die Umsatzerlöse eines Unternehmens, an dem überwiegend öffentliche Haushalte beteiligt sind, mindestens 50 % seiner Kosten und erzielt es weniger als 80 % seines Umsatzes durch Leistungen an öffentliche Haushalte, fällt es unter „Sonstige Fonds, Einrichtungen und Unternehmen“ und gehört damit selbst nicht zu den öffentlichen (Extra-)Haushalten. Somit finden seine Aktivitäten keinen Niederschlag in den staatlichen Gesamtausgaben, die in die Berechnung der Staatsquote einfließen. Dies gilt zum Beispiel für Wasserwerke, öffentliche Krankenhäuser oder auch für die Deutsche Bahn, an der einzig der Bund Anteile hält.

Öffentliche Unternehmen in Zahlen

Daten zu öffentlichen Unternehmen, Fonds und Einrichtungen sind rar gesät. Im Jahr 2013 gab es 15.314 kaufmännisch buchende öffentliche Unternehmen, von denen 9.964 eine private Rechtsform, zumeist GmbH, und 5.350 eine öffentlich-rechtliche Rechtsform hatten. Nicht inbegriffen sind 3.625 kameral buchende öffentlichen Einheiten.

Die 15.314 öffentlichen Unternehmen, Fonds und Einrichtungen erzielten 2013 Umsätze in Höhe von 528,77 Milliarden Euro und beschäftigten nach Angaben des Statistischen Bundesamts 1,97 Millionen Menschen. Etwa 17 % dieser kaufmännisch buchenden öffentlichen Unternehmen, Fonds und Einrichtungen wurden nach Angaben des Statistischen Bundesamts 2013 dem Sektor Staat zugeordnet. Die restlichen 83 % sind im Rahmen eines Versuchs der Skizzierung des Umfangs staatlicher Aktivität allerdings ebenfalls zu berücksichtigen.

Nach Auskunft des Statistischen Bundesamts wurden 967 der 3.625 kameral buchenden Einheiten 2013 ebenfalls nicht dem Sektor Staat zugeordnet. Sie zu berücksichtigen ist jedoch nicht möglich, weil detaillierte Informationen zu ihnen, beispielsweise hinsichtlich der Anzahl der Beschäftigten, nicht vorliegen.

Staatsquote: Berücksichtigung öffentlicher Unternehmen

Eine Möglichkeit, öffentliche Unternehmen in die Staatsquote einfließen zu lassen, besteht gerade über die Wertschöpfung ihrer Beschäftigten. Die konventionelle Staatsquote berücksichtigt den Output beispielsweise eines Lehrers, indem sein Gehalt in die Konsumausgaben des Staates einfließt. Das Gehalt zeigt näherungsweise den Wert des Outputs des Lehrers an. Ähnlich kann die Wertschöpfung der Beschäftigten staatlicher Unternehmen berücksichtigt werden, die in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung derzeit nicht dem Staat zugerechnet werden. Leider stehen für die Gesamtheit der öffentlichen Unternehmen kaum detaillierte Angaben zur Verfügung.

Erweiterte Staatsquote: Ein Berechnungsversuch

Die Wertschöpfung öffentlicher Unternehmen, die nicht dem Sektor Staat zugeordnet werden, lässt sich deshalb über die Anzahl der Mitarbeiter nur grob bestimmen.

In Deutschland ließen etwa 42,3 Millionen Erwerbstätige 2013 insgesamt ein BIP von 2820,82 Milliarden Euro entstehen. Die durchschnittliche Wertschöpfung pro Erwerbstätigem im staatlichen und privaten Sektor betrug 2013 somit 66.735 Euro.

2013 wurden 83 % der öffentlichen Unternehmen nicht dem Sektor Staat zugeordnet. Unter der Annahme, die 1,97 Millionen Beschäftigten der öffentlichen Unternehmen waren gleichmäßig auf sie verteilt, ergibt sich eine Wertschöpfung in öffentlichen Unternehmen, die nicht dem Staat zugerechnet wurden, von 109 Milliarden Euro oder 3,85 % des BIP.

Im Vergleich zur konventionellen Staatsquote von 2013 von 44,5 % war die erweiterte Staatsquote demnach um fast 4 Prozentpunkte höher und betrug 48,35 %.

Einfluss des Staates: Substantiell, nicht marginal

Angesichts der schwierigen Datenlage kann die hier erfolgte Berechnung der „erweiterten Staatsquote“ nicht mehr als eine grobe Schätzung sein. Dennoch weist sie deutlich darauf hin, dass die konventionelle Staatsquote den Umfang staatlicher Aktivität untertreibt. Knapp 4 Prozentpunkte des BIP in 2013 waren keine Kleinigkeit und beliefen sich auf mehr als ein Drittel der gesamten Ausgaben des Bundes.

Vor allem die großen Privatisierungen von Unternehmen wie VIAG, Deutsche Post und Deutsche Telekom lassen vermuten, dass der Anteil öffentlicher Unternehmen an der „erweiterten Staatsquote“ in den vergangenen Jahrzehnten fiel. Obwohl die konventionelle Staatsquote darauf keinen Hinweis gibt, wurde der Staat zurückgebaut. Allerdings erfolgte der Staatsrückbau durch Privatisierungen in Industrien, die nicht zu den Kernaufgaben des Staates zu zählen sind, und ist zu begrüßen, weil im Wettbewerb miteinander stehende private Anbieter besser geeignet sind diese Leistungen zu erbringen.

Auch die „erweiterte Staatsquote“ untertreibt jedoch den substantiellen Umfang des staatlichen Einflusses. Erstens, 967 kameral buchende staatliche Einheiten müssten zusätzlich dem Sektor Staat zugerechnet werden. Zweitens, staatliche Minderheitsbeteiligungen wie bei VW, der Telekom oder der Commerzbank werden nicht berücksichtigt. Drittens, auch die „erweiterte Staatsquote“ zeigt nicht an, wie stark der Einfluss des Staates durch Gesetze und Regulierungen ist, die keine oder nur schwache fiskalische Spuren hinterlassen, aber das Verhalten von Individuen maßgeblich beeinflussen und in den vergangenen Jahrzehnten möglicherweise an Gewicht gewonnen haben.

Erstmals erschienen bei IREF.

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