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Umverteilung auf Abwegen

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Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Die Regierungen der letzten Jahre haben zahlreiche Gesetze erlassen, um Deutschland aus ihrer Sicht umweltfreundlicher und vor allem sozial gerechter zu machen. Doch das Gegenteil ist der Fall: Die Zeche von Mietpreisbremse, PKW-Maut und EEG zahlen überproportional die einkommensschwächeren Haushalte.

Staatliche Regulierungen sollen Verhaltensänderungen bewirken, Risiken reduzieren oder zwischen Marktteilnehmern umverteilen. Insbesondere Regulierungen, die nicht allgemeiner Natur sind wie beispielsweise die Buchführungspflicht, sondern ausgewählte Güter oder Märkte betreffen, wirken jedoch regressiv. Sie verursachen also bei Menschen mit niedrigem Einkommen relativ höhere Kosten als bei Menschen mit hohem Einkommen. Drei jüngere Beispiele regulativer Eingriffe mit regressiver Wirkung sind das Erneuerbare-Energien-Gesetz, die Pkw-Maut und die Mietpreisbremse. Der regressive Charakter vieler spezifischer Regulierungen gibt weiteren Anlass, eine zurückhaltendere Rolle des Staates im Marktprozess zu befürworten.

Spezifische Regulierungen und ihre Ziele

Güterspezifische Regulierung kann verschiedenen Zielen dienen: Sie kann darauf ausgerichtet sein, Marktversagen zu korrigieren, gesellschaftlich unerwünschte Verhaltensweisen zu sanktionieren, Risikoexponiertheit zu mindern oder Ressourcen an Bedürftige umzuverteilen. Schwer zu rechtfertigen sind hingegen Regulierungen, die weniger Wohlhabende relativ zu ihrem Einkommen stärker belasten als Wohlhabende. Das erklärte Ziel moderner Sozialstaaten ist es, Einkommen anzugleichen, statt sie zu spreizen.

Weshalb kommt es dennoch zu regressiv wirkender Regulierung? In einigen Fällen ist die regressive Wirkung vermutlich schlicht eine unintendierte Nebenfolge, in anderen Fällen ein bewusst durch einflussreiche Interessengruppen angestrebtes Ergebnis. Die Präferenzen wohlhabender Wähler werden im politischen Prozess überproportional berücksichtigt: Sie gehen öfter wählen, betreiben erfolgreicher Lobbyarbeit und politische Entscheidungsträger sind selbst oft wohlhabend und neigen dazu, die Interessen von ihnen ähnlichen Menschen stärker zu gewichten. Regulierungen mit unintendierten Nebenfolgen werden daher mit einer höheren Wahrscheinlichkeit abgewendet oder angepasst, wenn sie Wohlhabende relativ stärker belasten. Ob intendiert oder nicht, regressive Effekte sind zu erwarten.

Regulierungen der Großen Koalition

Beispiele für marktspezifische Regulierungen, die weniger Wohlhabende relativ stärker belasten, liefern jüngste Maßnahmen der Großen Koalition. In der aktuellen Legislaturperiode wurden rund 500 neue Gesetze verabschiedet. Zu den wichtigsten Eingriffen in spezifische Märkte gehören die Mietpreisbremse, die Pkw-Maut und eine Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes. Wenngleich sich Vertreter der Regierungskoalition damit brüsten, die Interessen der weniger Wohlhabenden zu vertreten, haben die genannten Regulierungen regressive Wirkungen.

Beispiel 1: Mietpreisbremse

Die 2015 in Kraft getretene Mietpreisbremse soll die in Mietverträgen vereinbarte Miethöhe auf maximal 10 % über der ortsüblichen Vergleichsmiete deckeln. Sie verfolgt damit ein Umverteilungsziel – von Vermietern zu Mietern. Zwar gibt es Hinweise darauf, dass die Preisbremse von vielen Mietern bewusst ignoriert wird, doch in dem Maße, in dem sie greift, wirkt sie regressiv.

Als mehr oder weniger flexible zusätzliche Preisobergrenze schwächt die Mietpreisbremse die Reaktion der Angebotsseite auf den Mietanstieg ab. Steigen wie seit einigen Jahren vor allem in Ballungsgebieten die Mieten an, reduziert die Mietpreisbremse den Umfang der aufgrund des Mietanstiegs neu gebauten Wohnungen. Anstatt vornehmlich zu mietsenkenden Mengenanpassungen durch Angebotsausweitungen, kommt es mittelfristig zu einem stärkeren Preisdruck. Preisanstiegen schiebt die Mietpreisbremse jedoch einen Riegel vor. Der Preis kann also die angebotene und nachgefragte Menge an Wohnungen nicht ausgleichen.

Halten sich die Marktteilnehmer an die Regeln der Mietpreisbremse, übersteigt die Nachfrage das Angebot und viele Wohnungssuchende verbringen viele Stunden in Treppenhäusern. Dass unter vielen Bewerbern um eine Wohnung gerade diejenigen mit relativ niedrigen Einkommen zum Zuge kommen, ist unwahrscheinlich. Greift die Mietpreisbremse und werden ihre Regeln beachtet, leiden also weniger Wohlhabende unter der schleppenden Ausweitung des Wohnungsangebots, während Wohlhabende relativ günstige Wohnungen beziehen können.

Führt die Mietpreisbremse dazu, dass auch lanfgristig weniger Wohnungen angeboten werden, leiden unter höheren Mieten sowohl Wohlhabende als auch weniger Wohlhabende. Aber die weniger Wohlhabenden trifft es stärker, geben sie doch einen größeren Teil ihres Einkommens fürs Wohnen aus.

Beispiel 2: Erneuerbare-Energien-Gesetz

Das Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien (EEG) geht auf das Jahr 2000 zurück, wurde von der derzeitigen Regierungskoalition aber zwei Revisionen unterzogen und marginal marktkonformer ausgestaltet. Es dient dem erklärten Ziel, die Risiken des Klimawandels durch geringeren CO2-Ausstoss zu mindern und hat keine offizielle Umverteilungsfunktion. Dennoch ist die regressive Verteilungswirkung des EEG wohlbekannt.

Im Rahmen des EEG wird die private Stromeinspeisung aus erneuerbaren Energieträgern subventioniert. Davon profitieren Menschen, die in förderwürdige Energiequellen investieren oder Stakeholder entsprechender Unternehmen sind – das sind tendenziell Wohlhabende. Finanziert wird die Subvention über eine von allen entrichtete Umlage auf den Strompreis, der bei Geringverdienern einen größeren Anteil der Ausgaben ausmacht als bei Wohlhabenden. Auch der nun eingeleitete Übergang von fixen Einspeisevergütungen zu Ausschreibungen beseitigt den regressiven Charakter des EEG nicht.

Die regressive Wirkung des EEG kommt auch zum Tragen, wenn dessen tatsächliche Bedeutung für den Klimaschutz bewertet wird. Im Rahmen des EU-Emissionshandels werden in Deutschland erfolgende CO2-Einsparungen durch höhere Emissionen in anderen Ländern kompensiert – eine direkte klimapolitische Wirkung hat das EEG also nicht. Das Klimawandelrisiko senkt es nur insofern, als es den Ausbau erneuerbarer Energien bis hin zur Marktreife beschleunigt und mittelfristig auch zur Verbreitung dieser auch in anderen Ländern beiträgt. Eine derart teure Maßnahme zur Risikoreduktion mag den Präferenzen wohlhabender Wähler entsprechen, würde durch weniger Wohlhabende privat aber kaum nachgefragt.

Beispiel 3: Pkw-Maut

Die vor einigen Monaten in Kraft getretene Pkw-Maut auf deutschen Fernstraßen hat viele Ökonomen enttäuscht: Statt kilometergenaue, nutzungsabhängige Gebühren zu erheben, wird lediglich die Zugangsberechtigung in Form einer Vignette bepreist. Zwar müssen ausländische Fahrer in Zukunft stärker für durch sie verursachte Kosten aufkommen und Menschen, die Fernstraßen nie nutzen, werden entlastet.

Doch innerhalb der Gruppe inländischer Fernstraßennutzer profitieren Vielfahrer auf Kosten von Wenigfahrern. Menschen mit höherem Einkommen sind im Schnitt mobiler und nutzen Autos häufiger. Würden Fernstraßen über an das tatsächliche Nutzerverhalten gekoppelte Gebühren finanziert, etwa mittels Mautstation oder GPS-Ortung, so könnte die faktische Subvention von Vielfahrern mit tendenziell höherem Einkommen durch Wenigfahrer mit niedrigerem Einkommen vermieden werden.

Unerwünschte Umverteilung vermeiden

Die Große Koalition der Jahre 2013-2017 hat wie ihre Vorgängerregierungen viele Gesetze mit dem Anspruch auf den Weg gebracht, Ressourcen an Bedürftige umzuverteilen. Doch regressiv wirkende Gütermarktregulierungen wie die Mietpreisbremse, die Pkw-Maut und das novellierte Erneuerbare-Energien-Gesetz konterkarieren dieses Ziel.

Über regressive Verteilungswirkungen marktspezifischer Regulierungen wird selten diskutiert, doch sind sie weder überraschendes Ergebnis des demokratischen Prozesses, noch bilden sie ein zu vernachlässigendes Randphänomen. Unerwünschte Verteilungswirkungen regulativer Eingriffe sollten stärker berücksichtigt werden und der Regulierungsrahmen sollte marktkonformer sowie verteilungsneutraler gestaltet werden.

Zuerst erschienen bei IREF.

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Bube, Dame, König, Steuersenkungen

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Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Subventionen verzerren das Anreizsystem des Marktes und sollten deshalb so gering wie möglich gehalten werden. Doch wenn aus politischer Sicht kein Weg um Subventionen führt, sollten es eher selektive Steuersenkungen statt Finanzhilfen sein. Allgemeine Steuersenkungen bleiben jedoch der höchste Trumpf.

Privatpersonen und Unternehmen kamen 2015 in den Genuss von rund 170 Milliarden Euro an Subventionen. Etwas mehr als ein Drittel der Subventionen erfolgte dabei in Form selektiver Steuervergünstigungen. Hinsichtlich ihrer Wohlfahrtswirkungen sind diese ambivalent: Anders als die in der Regel schädlich wirkenden direkten Finanzhilfen können selektive Steuervergünstigungen langfristig zum Abbau eines überbordenden Staatshaushalts sowie der Steuerquote beitragen. Obwohl sie ebenso wie direkte Finanzhilfen Privilegiencharakter haben, sind Steuervergünstigungen daher Finanzhilfen vorzuziehen. Wann immer möglich, sollten jedoch allgemeine Steuersenkungen erwogen werden, die anders als selektive Vergünstigungen keine Allokationsverzerrung hervorrufen.

Subventionsstaat Deutschland

Der deutsche Staat subventioniert zahlreiche Wirtschaftssektoren und gesellschaftliche Gruppen. Laut Subventionsbericht der Bundesregierung machten Subventionen 2016 etwa 0,7 % des BIP aus. Diese Zahl dürfte allerdings zu niedrig gegriffen sein. Das Kieler Institut für Weltwirtschaft kommt in seinem neuesten unabhängigen Subventionsbericht, der einen breiteren Subventionsbegriff verwendet, für das Jahr 2015 auf rund 6 % des BIP – das sind fast 170 Milliarden Euro.

Etwa 64 % der Subventionen werden in Form von direkten Finanzhilfen ausgeschüttet. Die restlichen 36 % erfolgen als selektive Steuervergünstigungen, in deren Genuss privilegierte Unternehmen und Privatpersonen gelangen.

Subventionen: So gering wie möglich halten

In der sozialen Marktwirtschaft sollten Subventionen grundsätzlich so gering wie möglich ausfallen, da sie stets mit Anreizverzerrungen verbunden sind, die Verhaltensänderungen hervorrufen und so die gesellschaftliche Wohlfahrt schmälern können. Gerechtfertigt sind sie nur dann, wenn ihre Kosten durch positive Konsequenzen mehr als aufgewogen werden – etwa durch die Verwirklichung wichtiger verteilungspolitischer Ziele oder um Marktversagen zu korrigieren.

Direkte Finanzhilfen werden häufig anders bewertet als selektive Steuererleichterungen. Unter Liberalen ist die von Milton Friedman formulierte Vorstellung verbreitet, dass „Steuersenkungen immer und unter allen Umständen wünschenswert“ sind. Viele Kommentatoren auf der linken Seite des politischen Spektrums halten selektive Steuervergünstigungen dagegen – anders als ebenfalls selektiv wirkende direkte Finanzhilfen – für ein grundsätzliches Problem.

Finanzhilfen und Steuererleichterungen: Wirkung auf den Staatshaushalt unterschiedlich

Die unterschiedliche Bewertung beider Subventionsformen mag verwundern, wirken diese aus ökonomischer Sicht in erster Annäherung doch gleich. Will der Staat Ressourcen von einer Gruppe zu einer anderen Gruppe umverteilen, so ist es zunächst irrelevant, ob die Subvention in Form einer direkten Finanzhilfe oder einer selektiven Steuervergünstigung erfolgt. In beiden Fällen wird einer speziellen Gruppe ein geldwertes Privileg verschafft, das durch eine höhere Belastung anderer Gruppen – über höhere Steuern und Schulden und/oder niedrigere Transfers – finanziert werden muss. Beide Formen der Subvention können darüber hinaus allokationsverzerrend wirken, wenn sie etwa lediglich Spezialinteressen bedienen.

Es ist jedoch zu erwarten, dass sich die präferierte Form der Subvention langfristig unterschiedlich auf den Staatshaushalt auswirkt. Zusätzliche direkte Finanzhilfen gehen in der Regel nicht mit Ausgabensenkungen gleicher Höhe an anderer Stelle einher und lassen tendenziell die Staatsausgaben sowie die Steuerlast wachsen. Zusätzliche selektive Steuervergünstigungen hingegen gehen in der Regel nicht mit zusätzlichen Steuereinnahmen gleicher Höhe an anderer Stelle einher und tragen so tendenziell zur Senkung der Staatsausgaben sowie der Steuerlast bei.

Allgemeine Steuersenkungen sind vorzuziehen

Niedrigere Steuereinnahmen sind begrüßenswert, denn sie gehen mit mehr direkter Kontrolle einzelner Mitgliedern der Gesellschaft über die Verwendung realer Ressourcen einher. Angesichts ihres Privilegiencharakters und der potenziell allokationsverzerrenden Wirkung sind selektive Steuervergünstigungen allerdings nur bedingt als Mittel zur Senkung der Steuerquote geeignet. Vorzuziehen wären stets allgemeine, gleichmäßig verteilte Steuersenkungen mit allokationsentzerrender Wirkung.

Beispiele Erbschaftsteuer und Pendlerpauschale

Die Erbschaftsteuer illustriert die ambivalente Rolle selektiver Steuervergünstigungen. Umfangreiche Ausnahmeregelungen für sogenannte Familienunternehmen verschaffen diesen ein Privileg und senken das Steueraufkommen und damit die Ausgaben des Staates. Die Ausnahmeregelungen bewirken darüber hinaus, dass Investments in Familienunternehmen relativ zu Investments in Nicht-Familienunternehmen, etwa Aktiengesellschaften in Streubesitz, attraktiver werden – eine Anreizverzerrung, die durch eine allgemeine Senkung der Erbschaftsteuer verringert werden könnte.

Auch die sogenannte Pendlerpauschale stellt eine selektive Steuervergünstigung dar. Für viele Arbeitnehmer ist sie ein Instrument zur Reduzierung der Steuerlast. Sie ist direkten Finanzhilfen zur Subvention des Berufsverkehrs vorzuziehen. Hinsichtlich der Wohn- und Arbeitsplatzwahl induziert sie jedoch Fehlanreize, die sich in auf Autobahnen verbrachter Lebenszeit, höherem Ressourcenverbrauch und der Notwendigkeit von Infrastruktur in entlegenen Wohnorten äußern. Würde die Pendlerpauschale durch eine aufkommensneutrale Einkommensteuersenkung ersetzt, könnten diese Fehlanreize vermieden werden.

Direkte Finanzhilfen abbauen

Allgemeine Steuersenkungen sind der Königsweg zur Senkung der Steuerquote, da sie im Gegensatz zu selektiven Steuererleichterungen eindeutig allokationsentzerrend wirken und einzelnen Gruppen keine Privilegien verschaffen. Doch auch selektive Vergünstigungen können einen Beitrag zum Abbau eines überbordenden Staatshaushalts leisten. Wo eine Abschaffung bestehender direkter Finanzhilfen nicht erzielt werden kann, ist folglich eine Umwandlung in entsprechende selektive Steuererleichterungen wünschenswert.

Zuerst erschienen bei IREF.

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Das Faschingsurteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zur Barzahlung des Rundfunkbeitrags

Photo: Prometheus

Von Norbert Häring, Journalist.

Am Faschingsdienstag den 13. Februar hatte der Hessische Verwaltungsgerichtshof in Kassel in zweiter Instanz über mein Begehren zu urteilen, den Rundfunkbeitrag mit dem gesetzlichen Zahlungsmittel zu begleichen. Das Gericht ließ sich offenbar von dem besonderen Datum zu argumentativen Bocksprüngen inspirieren. Im Folgenden die Highlights der nun zugestellten Urteilsbegründung. Rechtskundige sollten sich setzen und anschnallen, um nicht vom Stuhl zu fallen.

Der Hessische Rundfunk will mein Bargeld nicht annehmen, weil in seiner Satzung geschrieben steht, dass man nur mit Banken-Buchgeld seinen Rundfunkbeitrag begleichen kann. Das Verwaltungsgericht Frankfurt hatte dem hr Recht gegeben.

Der Verwaltungsgerichtshof gibt zu Anfang (aber nur zu Anfang) immerhin noch §14 Abs 1 Satz 1 Bundesbankgesetz korrekt und vollständig wieder:

Nach Satz 2 der Vorschrift, sind auf Euro lautende Banknoten das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel. (Hervorhebungen durchgängig von mir).

Dann geht’s schon los:

Die letztgenannte Vorschrift dient offensichtlich der Klarstellung, dass etwa Sachwährungen (Edelsteine, Edelmetalle und dergleichen) und Wertpapiere ebenso wie auf andere Währungen als Euro lautende Banknoten (…) kein gesetzliches Zahlungsmittel sind. Dies gilt sowohl für Banknoten ausländischer Währungen ebenso wie auf dem Gebiet der heutigen Bundesrepublik Deutschland früher gültig gewesene historische Währungen (Reichsmark, Deutsche Mark, Mark der DDR etc.).

In der Interpretationsvariante „dient auch“  könnte man dem Satz ohne weiteres zustimmen, auch mit dem „offensichtlich“ darin. Argumentiert wird hier aber, ohne es ausdrücklich zu sagen, es sei offensichtlich, dass es der Vorschrift nur um die Abgrenzung gegenüber Gold, Wertpapieren oder Schecks (die später noch genannt werden) geht, nicht aber um die Abgrenzung gegenüber Giroverbindlichkeiten von Banken (Buchgeld). Nichts daran ist mir offensichtlich. Dem Bundesgerichtshof auch nicht, wie wir noch sehen werden.

Auch wenn dies gleichzeitig bedeuten mag, dass grundsätzlich jedermann Eurobanknoten als ordnungsgemäße Erfüllung einer monetären Verbindlichkeit zu akzeptieren hat, gilt dies jedenfalls nur, soweit in der jeweils zu beurteilenden Rechtsbeziehung eine Begleichung im Wege der Barzahlung vereinbart, vorgeschrieben oder nach der Verkehrssitte allgemein üblich und zu erwarten ist.

Aha. Jeder muss grundsätzlich Bargeld akzeptieren, wenn dieses entweder vereinbart ist ( wenn §14 Abs. 1 Satz 2 also unnötig ist), wenn es anderweitig vorgeschrieben ist (§14 Abs. 1 Satz 2 also wieder unnötig ist) oder wenn es nach der Verkehrssitte allgemein üblich und zu erwarten ist (§14 Abs. 1 Satz 2 also unnötig ist). Aus §14 Abs. 1 Satz 2 folgt also, dass jedermann Bargeld annehmen muss, wenn und nur wenn er es schon aus anderen Gründen muss. Helau.

Hieraus folgt sodann, dass sich der Gläubiger etwa nicht mit der Entgegennahme eines Schecks oder eines Wechsels begnügen muss, sondern auf Barzahlung mit Euro-Banknoten bestehen und auch Banknoten anderer Währung ablehnen kann.

Aha. Schecks kann man ablehnen, und auf Bargeld bestehen, wenn man vertraglich oder anderswie Barzahlung vereinbart hat. Schecks sind kein Bargeld, das wussten wir.

Dann kommt der wilde und äußerst kreative Kern der Argumentation:

So wie im Privatrechtsverkehr vertraglich eine andere Abrede getroffen werden kann (..), kann im öffentlich-rechtlichen – durch das Über-/Unterordnungsverhältnis geprägten –Bereich die Rechtsbeziehung zwischen (…) öffentlich-rechtlichen Institutionen und rechtsunterworfenen Bürgern eine Rechtsvorschrift ebenfalls anderes regeln und eine von der Barzahlung abweichende Zahlungsweise ausdrücklich vorschreiben, ohne dass hierdurch der Anwendungsbereich des §14 Abs. 1 Satz 2 BBankG tangiert wird.

Dass Private auf freiwilliger vertraglicher Basis vereinbaren können, was sie wollen, solange es nicht gegen die guten Sitten verstößt oder eine Seite unfair übervorteilt wird, ist unbestritten. Dass der Staat das gleiche dann auch vorschreiben darf, wird hier noch nicht begründet, aber schon einmal einfach so behauptet. Der Anwendungsbereich der §14 Abs. 1 Satz 2 wird nur dann nicht tangiert, wenn man diesen begründungslos (durch Behauptung von Offensichtlichkeit) entsprechend eingeschränkt hat. Das Verwaltungsgericht Frankfurt hatte diese Einengung  im Zuge der „teleologischen Reduktion“ ausdrücklich vorgenommen. Der Verwaltungsgerichtshof sagt, dieser (unzulässige) Kunstgriff der Frankfurter sei gar nicht nötig, denn er setzt die Einengung einfach als offensichtlich voraus. Und das, obwohl der Bundesgerichtshof konsistent das Gegenteil sagt. Hierfür vergisst der Kasseler Senat in der unmittelbar folgenden Passage die Zusätze „unbeschränktes“, und „gesetzliches“ vor Zahlungsmittel:

Mit dieser Auslegung wird die Regelung in §14 Abs. 1 Satz 1 BBankG auch nicht bedeutungslos, wie der Kläger (…) geltend macht, sondern behält die oben dargestellte Bedeutung der Abgrenzung zu anderen Währungen und zur Zahlung mittels Wertpapieren. Zudem bleibt die eingeführte Währung „Euro“ unangetastet, zumal auch die unbare Zahlung auf Euro lauten muss, und die Banknoten verlieren nicht ihre Eigenschaft als unbeschränktes gesetzliches Zahlungsmittel. Lediglich für einen Teilbereich wird die Barzahlung ausgeschlossen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und Praktikabilität.

Würde er diese wichtigen Zusätze nicht einfach weglassen, könnte er auch nicht so unbefangen fortfahren mit „Lediglich für einen Teilbereich wird die Barzahlung ausgeschlossen …“ An keiner Stelle in der 31-seitigen Urteilsbegründung setzt sich der Senat ausdrücklich mit der Bedeutung der Wörter „unbeschränkt“ und „gesetzlich“ in dem für das Verfahren zentralen Satz des Bundesbankgesetzes auseinander. Wäre auch gar zu unbequem in diesem Zusammenhang.

In Zusammenhang mit Artikel 128 EU-Vertrag (AEUV), der die gleiche Regelung enthält wie §14 Abs. 1 Satz 2 BBankG, kommt noch eine besonders schöne Formulierung hinzu:

Die Verwendung von Euro-Banknoten ist nur dann erforderlich, wenn in bar bezahlt wird.

Wo sie Recht haben, haben sie Recht. Helau.

Aber der Senat versucht dann auch wieder ernsthaft zu werden, mit mäßigem Erfolg:

Ein bundesgesetzliches Verbot (von) Regelungen zur bargeldlosen Zahlungsweise (…) ist §14 Abs. 1 Satz 2 nicht zu entnehmen. Hierfür spricht bereits der Umstand, dass die genannte Regelung im Gesetz über die Deutsche Bundesbank enthalten ist, die im Wesentlichen Rechtsform, Aufgaben, Organisation und Zuständigkeiten der Deutschen Bundesbank regelt. Hätte der Bundesgesetzgeber mit der Bestimmung die vom Kläger postulierte weitreichende Rechtswirkung beabsichtigt gehabt, hätte es nahegelegen, die Bestimmung nicht in das bereichsspezifische Gesetz über die Deutsche Bundesbank aufzunehmen.

Das ist eine sehr sonderbare Argumentation. Im Bundesbankgesetz muss die Regelung stehen. Denn die Eigenschaften der Währung, für die die Bundesbank (heute die EZB) zuständig ist, müssen dort geregelt werden. Wenn aber dort steht, dass das Geld der Bundesbank (EZB) unbeschränktes gesetzliches Zahlungsmittel ist, was in der juristschen Kommentierung bisher durchgängig so verstanden wurde, dass es bedeutet, dass man mit Bargeld grundsätzlich jede Zahlungsverpflichtung in Euro erfüllen kann, dann wirkt sich das überall aus, wo es um Zahlungsverpflichtungen geht. Gerade wenn die Vorschrift so allgemeingültig gemeint ist, wie es der Wortlaut nahelegt, und wie die juristischen Kommentare es verstehen, wäre es völlig unnötig und unüblich, sie in jedem Gesetz mit Bezug zu Geldschulden noch einmal zu wiederholen.

Der Senat versteht die Regelung in §14 Abs. 1 Satz 2 BBankG dahingehend, dass auf Euro lautende Banknoten das einzige unbeschränkte gesetzliche Barzahlungsmittel sind, ohne eine Regelung darüber zu treffen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Barzahlung zugelassen, vorgeschrieben oder untersagt ist.

Wo der Senat oben einfach das „gesetzlich“ und das „unbeschränkt“ weggelassen hat, neutralisiert er es hier kurzerhand durch ein „Bar“ vor „zahlungsmittel“. Bargeld ist also das einzige Barzahlungsmittel. Helau. Hier ist ganz indirekt eine Auseinandersetzung mit dem Wort unbeschränkt enthalten. Unbeschränkt sind Euro-Banknoten nur als gesetzliches Bar-Zahlungsmittel, für die Begleichung von Geldschulden, für die der Gläubiger Barzahlung zu akzeptieren wünscht oder aus anderen Gründen akzeptieren muss. In den weiteren Worten des Gerichts wird das noch einmal so ausgedrückt:

Dass bei Barzahlungen Eurobanknoten verwendet werden dürfen, und diese vom Gläubiger nicht abgelehnt werden können, mag sich durchaus u.a. aus §14 Abs 1 Satz 2 BBankG ableiten lassen. Für die hier zu entscheidende Frage, ob eine andere Zahlungsweise als Barzahlung vorgeschrieben werden kann, gibt die genannte Entscheidung jedoch nichts her.

Helau! Quizfrage: Wer kann sich eine Konstellation ausdenken, in der §14 Abs. 1 Satz 2 nötig wäre um dem Gläubiger zu erlauben, Dollarnoten, Schecks, Edelsteine oder Kartoffeln zur Bezahlung abzulehnen, wenn die Argumentation des Kasseler Senats zuträfe. Mir fällt keine ein. Ich nehme Hinweise sehr dankbar entgegen.

Dass der Verwaltungsgerichtshof mit seiner Auffassung derjenigen des Bundesgerichtshof diametral widerspricht, wird an vielen Stellen deutlich, aber entweder unausgesprochen gelassen oder vernebelt. So heißt es in der Urteilsbegründung:

Dabei liegt §9 Abs. 2. Satz 1 Nr. 2 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags offensichtlich eine moderne Auffassung (..) zugrunde., die in einer Geldschuld eine Wertverschaffungsschuld versteht und von einer grundsätzlichen Gleichrangigkeit von Bargeld und Buchgeld ausgeht, wonach auch letzteres „Geld“ im Rechtssinne darstellt. Danach auch die Verschaffung von Buchgeld durch den Geldschuldner nicht mehr nur als eine Leistung an Erfüllungs statt im Sinne von §364 BGB verstanden, sondern in einer unbaren Zahlung lediglich eine Zahlungsmodalität gesehen und nicht die Erbringung einer anderen als der geschuldeten Leistung.

§364 BGB lautet:

(1) Das Schuldverhältnis erlischt, wenn der Gläubiger eine andere als die geschuldete Leistung an Erfüllungs statt annimmt.

Zu Bargeld versus Buchgeld steht da nichts. Die nach Ansicht der Kasseler Verwaltungsrichter veraltete Rechtsauffassung, dass Überweisung von Buchgeld nur „Leistung an Erfüllungs statt“ ist, stammt vom BGH, wurde von diesem nie zurückgenommen, sondern bis in die jüngere Zeit immer wieder bestätigt. Beispiele folgen im weiteren Text der Urteilsbegründung:

Zu Unrecht beruft sich der Kläger (…) auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom28. Juli 2015 (XI ZR 434/14 – BGHZ 206, 305). Das genannte Gericht hat hierbei zwar ausgeführt, das Bürgerliche Gesetzbuch gehe selbstverständlich davon aus, dass in Bezug auf Bareinzahlungen jede Geldschuld durch Barzahlung des Nennwertbetrages erfüllt werden und Gläubiger für die Entgegenahme von Bargeld keine gesonderte Vergütung verlangen können, und hierbei in einem Klammerzusatz (…) auch auf §14 Abs. 1 Satz 2 BbankG Bezug genommen. Jedoch hat sich der Bundesgerichtshof mit Inhalt und Reichweite der Regelung in §14 Abs1 Satz 2 BbankG im Einzelnen nicht auseinander gesetzt. In dem dort entschiedenen Fall ging es um die Frage, ob eine Bank für eine Barabhebung eine Vergütung als Kontoführungsgebühr zu verlangen berechtigt ist oder nicht. (…)Aus diesem Grunde hat der Bundesgerichtshof die vom Kläger zitierten Ausführungen ausdrücklich „in Bezug auf Bareinzahlungen gemacht.

Im Streitfall vor dem BGH, bei dem eine Bank eine Gebühr verlangte, um Bargeld auszuzahlen, ist die Bank eine Schuldnerin, die von dem Bankkunden (dem Gläubiger) eine Vergütung dafür verlangt, dass sie ihre Schuld (durch Rückzahlung ihrer täglich kündbaren Giroverbindlichkeiten) begleicht. Im sinngemäß wiedergegebenen Zitat des BGH wird jedoch eine umgekehrte Konstellation angesprochen, in der der Gläubiger eine Vergütung für die Entgegennahme von Bargeld verlangt. Diese Konstellation ist nahe an meinem Fall. Das zeigt, dass die Formulierung „Bareinzahlungen“ hier nicht auf den zu verhandelnden konkreten Fall einer Barauszahlung durch die Bank bezogen ist, sondern allgemein auf die Einzahlung von Bargeld beim Gläubiger, sei das nun in die Kasse einer Bank, eines Wasserwerks oder wessen auch immer.

Zum Abschluss jetzt der größte Klopper, eine Argumentationsführung, mit der kein Jurastudent eine Chance hätte, die Prüfung zur Einführungsveranstaltung in das Öffentliche Recht zu bestehen.

Bereits in einer Entscheidung aus dem Jahre 1983 hatte der Bundesgerichtshof die Auffassung vertreten, eine Geldschuld könne jedenfalls dann auch durch Zahlung von Buchgeld statt Bargeld erfüllt werden, wenn die Parteien dies – gegebenenfalls auch stillschweigend – vereinbart haben (BGH, Urteil vom 25 März 1983- V ZR 168/81 – BGHZ 87, 156, juris RN 21). Auch hieraus wird deutlich, dass die Wahl der Zahlungsart, jedenfalls für die Vertragsparteien disponibel ist und nicht stets eine Erfüllung einer Geldschuld nur im Wege der Barzahlung zulässig ist.

Bis hierher bestreitet das keiner, aber jetzt kommt der Klopper:

Übertragen auf das öffentliche Hoheitsprinzip, das nicht durch eine Gleichrangigkeit der Vertragsparteien und entsprechende Vertragsverhandlungen gekennzeichnet ist, sondern durch ein Über-/Unterordnungsverhältnis, bedeutet dies, dass auch durch Rechtsvorschrift andere Regelungen getroffen werden können, die eine bargeldlose Übermittlung vorschreiben und eine Barzahlung ausschließen.

Mit gleicher salopper Begründung schließt der Senat aus dem von uns zum Beleg unserer Auffassung angeführten BGH Urteil vom 20. Mai 2010, in dem der BGH befunden hatte Geldschulden seien grundsätzlich durch Barzahlung zu erfüllen, aber Tilgung durch Banküberweisung sei zulässig, wenn die Parteien das vereinbart hätten, das könne dann auch der Staat durch Rechtsvorschrift so regeln. Es ging um eine Fluggesellschaft, die kein Bargeld annahm und das zuvor deutlich kundgetan hatte.

Liebes Gericht, zum Mitschreiben und Lernen, als kleiner Nachhilfeservice von mir als Dreiviertellaien: Grundprinzip des Privatrechts ist, dass alles erlaubt ist, was nicht verboten ist, und insbesondere, dass zwei Parteien auf freiwilliger Basis vereinbaren können, was sie möchten. Grundprinzip des öffentlichen Rechts ist, dass der Staat vom Bürger nur etwas verlangen und ihm eine Handlung verbieten darf, wenn er ausdrücklich durch Gesetz, dem die Volksvertretung zugestimmt hat, dazu ermächtigt worden ist. Daraus, dass Private etwas vereinbaren dürften, folgt nicht und niemals, dass der Staat den Bürgern dieses vorschreiben darf. Ich kann vertraglich mit meinem Nachbarn vereinbaren, dass ich für 9 Euro die Stunde seine Toiletten putze. Daraus folgt ganz sicher nicht, dass der Staat mich verpflichten kann, für 9 Euro die Stunde öffentliche Toiletten zu reinigen.

Im Ernst. Allein schon die Tatsache, dass es diese Urteile des BGH gibt – immerhin ein oberstes Bundesgericht- zeigt, dass die Argumentation der Kasseler falsch ist, aus dem Status von Euro-Banknoten unbeschränkten gesetzlichen Zahlungsmittel folge offensichtlich keine Verpflichtung, Euro-Banknoten zur Bezahlung anzunehmen. Der BGH geht offensichtlich, ja sogar erklärter Maßen, von dem Grundsatz aus, dass jeder Gläubiger Euro-Banknoten unbegrenzt annehmen muss, wenn nicht auf freiwilliger Basis etwas anderes vereinbart ist. Andernfalls hätte er im Fall der Fluggesellschaft den Kunden mit der Begründung abgewiesen, aus dem Bundesbankgesetz erwachse ihm kein Recht auf Barzahlung. Der BGH hat aber dieses Recht grundstätzlich bejaht und geurteilt, der Kunde habe durch Vertragsabschluss mit der Fluggesellschaft wissentlich und freiwillig auf dieses Recht verzichtet.  Es gibt also für den BGH eine Bindungswirkung von §14 BBankG. Es ist ziemlich frech von den Kasseler Verwaltungsrichtern, hinzuschreiben, dass das offensichtlicher Quatsch sei, was der BGH meint. Das hätten sie dann wenigstens mit offenem Visier tun sollen und es klar aussprechen.

Doch zum versöhnlichen Abschluss kommt ein Satz, der zwar auch wieder allem zuvor Geschriebenen widerspricht, dem Gerede von der Offensichtlichkeit ebenso wie der Begründung, warum man die offenbar ungeklärte Frage, was gesetzliches Zahlungsmittel bedeutet, nicht dem Europäischen Gerichtshof vorlegt:

Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Das Bundesverwaltungsgericht muss sich also mit unserer Revision befassen. Dabei wird dann das Gesetz bindend, das den obersten Bundesgerichten der verschiedenen Instanzenzüge aufträgt, zu einer gemeinsamen Rechtsprechung zu kommen. Die durchgängige Rechtsprechung des BGH, dass nur Bargeld richtiges Geld ist, muss also entweder offiziell zu Grabe getragen oder fortan auch von Verwaltungsgerichten beachtet werden, die sich um die Praktikabilität in „Massenverfahren“ sorgen. Diese Sorge müssten sie dann vielleicht dem (europäischen) Gesetzgeber überlassen. Die Sache geht einer grundsätzlichen Klärung entgegen. Dies ist eine Operation am Herzen der Geldordnung, wie mein Anwalt Carlos A. Gebauer treffend zu sagen pflegt.
(Änderungshinweis: Im letzten Satz Währungsverfassung in Geldordnung geändert.)

Zuerst erschienen auf dem Blog von Norbert Häring.

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EZB-Leitzins: Die lauwarme Mischbatterie

Photo: Unspalsh/Dan Watson

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Die gemeinsame Währungspoltik im Euroraum sorgt für einen einheitlichen Leitzins. Das führt zu großen Problemen, denn die Volkswirtschaften der Eurozone sind zu heterogen dafür. Während er für die einen zu niedirg ist, ächzen die anderen unter der Höhe des EZB-Zinses. Der sogenannte Taylor-Zins macht das Dilemma deutlich.

Seit Einführung des Euros im Jahr 1999 setzt die Europäische Zentralbank den Hauptrefinanzierungssatz für die gesamte Eurozone und legt damit fest, zu welchen Konditionen Geschäftsbanken bei ihr Kredite aufnehmen können. Da die Geschäftsbanken die ihnen gewährten Konditionen an ihre Kunden weitergeben, beeinflusst die EZB über den umgangssprachlich auch als Leitzins bezeichneten Hauptrefinanzierungssatz das Ausmaß der Kreditschöpfung und damit auch die konjunkturelle Entwicklung aller Länder der Eurozone.

Spätestens seit Beginn der Finanzkrise 2008 mehrt sich Kritik an der einheitlichen Zinssetzung der EZB. So halten viele deutsche Kommentatoren den Zinssatz für zu niedrig, während andere vor den negativen Folgen höherer Zinsen für die südeuropäischen Krisenstaaten warnen. Angesichts der Größe der Eurozone und der Verschiedenheit der in ihr zusammengefassten Volkswirtschaften ist es nicht überraschend, dass die einheitliche Geldpolitik zu keinem Zeitpunkt vollständig auf die Bedürfnisse aller Mitgliedsländer abgestimmt ist.

Die Taylor-Regel bietet eine Möglichkeit, um einzuschätzen, wie stark die Diskrepanz zwischen den geldpolitischen Bedürfnissen der Eurozonenstaaten ausfällt. Ihr liegt die Annahme zugrunde, dass Geldpolitik die Auswirkungen von Zinsänderungen sowohl auf die Inflationsrate als auch auf die konjunkturelle Entwicklung berücksichtigen sollte.

Berechnungen für einige Länder der Eurozone offenbaren starke Abweichungen zwischen dem landesspezifischen Taylor-Zinssatz und dem einheitlichen EZB-Leitzins. Auch 20 Jahre nach Gründung der EZB gibt es weiterhin wenig Anzeichen dafür, dass die Eurozone einen optimalen Währungsraum formt. Deshalb ist zu erwarten, dass der einheitliche Leitzins der EZB auch in Zukunft zu hohen Kosten für die betroffenen Volkswirtschaften führen wird – inklusive weiterer kreditinduzierter Booms und Busts.

Leitzins seit 1999: Von fast 5 % auf 0 %

Mit ihrer Geldpolitik verfolgt die EZB primär das Ziel, das Preisniveau in der Euro-Zone stabil zu halten – in der Praxis strebt sie eine Inflationsrate von 2 % an. Sofern sie die Preisniveaustabilität dabei nicht gefährdet, unterstützt die EZB laut AEU-Vertrag ferner die allgemeinen wirtschaftspolitischen Ziele der EU.

Der Hauptrefinanzierungssatz ist das wichtigste Instrument der EZB. Sie hat ihn seit Einführung des Euros 1999 vielfach angepasst. Lag er 1999 bei 3 %, stieg er im Laufe des Jahres 2000 auf ein Maximum von 4,75 %. Bis 2003 senkte die EZB den Satz auf 3 %, hob ihn anschließend bis Mitte 2008 aber wieder auf 4,25 % an. Seit Krisenausbruch sank der Hauptrefinanzierungssatz. 2016 erreichte er 0 %.

Optimale Sätze nach der Taylor-Regel

Ob die Geldpolitik der letzten Jahre für die Preisentwicklung und die konjunkturelle Lage in den Euro-Staaten angemessen war, wird kontrovers diskutiert. Eine Möglichkeit zur Einschätzung bietet die nach dem Ökonom John Taylor benannte Taylor-Regel. Laut dieser sollte die Zentralbank die Abweichung der aktuellen Inflationsrate von der erwünschten Inflationsrate sowie die konjunkturelle Situation berücksichtigen.

Wird mit π die aktuelle Inflationsrate, mit r der reale Gleichgewichtszins und mit y_gap die prozentuale Abweichung des realen Bruttoinlandprodukts von seinem langfristigen Potential – die sogenannte Outputlücke – bezeichnet, so lautet die Taylor-Regel in ihrer ursprünglichen Form:

i=π+r+0,5y_gap+0,5(π-2)
Die Taylor-Regel basiert auf der Erkenntnis, dass ein niedriger Leitzins stimulierend wirken kann. Niedrige Zinsen können Investitionen und den Konsum staatlicher sowie privater Akteure anregen und so zu steigenden Preisen beitragen. Je niedriger das derzeitige Outputniveau und je niedriger die aktuelle Inflationsrate, desto niedriger fällt der aus der Anwendung der Taylor-Regel resultierende Leitzins aus.

Abweichende Taylor-Zinsen für Euroländer

Mittels Daten des Internationalen Währungsfonds lässt sich der Taylor-Zinssatz für die Eurozonen-Länder berechnen. Als Indikator für den Gleichgewichtszins eines Landes verwenden wir das durchschnittliche Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts einzelner Länder zwischen 1980 und 2010.

Deutlich wird, dass der Hauptrefinanzierungssatz der EZB von 1999 bis zu Beginn der Krise 2009 nahe am für Deutschland optimalen Taylor-Zinssatz lag, wenngleich er ab 2004 auch aus deutscher Sicht zunehmend zu niedrig ausfiel.

2000er: Zu niedrige Zinsen für boomende Länder Südeuropas

Für einige Länder Südeuropas, in denen vor allem in den 2000er Jahren das Bruttoinlandsprodukt deutlich über dem langfristigen Potential und die Inflationsraten deutlich über dem Ziel von 2 % lagen, war der durch die EZB gesetzte Zins dauerhaft deutlich zu niedrig.

So wäre beispielsweise in Griechenland während der Boom-Jahre vor Ausbruch der Finanzkrise nach der Taylor-Regel ein deutlich höheres Zinsniveau angemessen gewesen – 2008 betrug die Differenz 8,6 Prozentpunkte. Die aus Sicht Griechenlands zu niedrigen Zinsen haben maßgeblich zur exzessiven Verschuldung beigetragen, die das Mittelmeerland bis heute belastet.

Wie in Griechenland dürften die relativ zum Taylor-Satz zu niedrigen Zinsen in den Vorkrisenjahren auch in Portugal, Spanien und Irland sowie in geringerem Maße in Frankreich und Italien zu exzessiver Kreditaufnahme durch private und/oder staatliche Akteure geführt haben.

Nach 2009: Zu niedrige Zinsen für Irland und Deutschland

Im Krisenjahr 2009 hätte Deutschland gemäß der Taylor-Regel kurzfristig eine stärkere Zinssenkung benötigt, doch seit 2010 liegt der Zins niedriger als die Taylor-Regel empfiehlt – 2011 betrug die Differenz 4 Prozentpunkte. Der Taylor-Regel folgend liegt das Zinsniveau aus griechischer Sicht hingegen seit 2012 zu hoch – für Griechenland wäre ein negativer Nominalzinssatz angemessen.

Heute befinden wir uns folglich noch immer in einer Situation, in der der einheitliche Leitzins der EZB vom länderspezifischen Taylor-Zins abweicht. Derzeit gehören Deutschland und Irland gemäß der Taylor-Regel zu den Ländern für die der Zins der EZB deutlich zu niedrig ist.

Krisenanfälligkeit bleibt

Langfristige Untersuchungen zeigen, dass niedrige Leitzinsen zu den zentralen Ursachen für durch übermäßiges Kreditwachstum ausgelöste Wirtschaftskrisen gehören. Der zwangsläufig für alle Länder der Eurozone einheitliche Leitzins der EZB hat also das Potential, in Ländern, für die er zu niedrig ist, kreditinduzierte Krisen hervorzurufen. Gleichzeitig hemmt er in jenen Ländern die wirtschaftliche Aktivität, für die der Zins zu hoch ausfällt. Fast 20 Jahre nach Gründung der EZB ist eine einheitliche Geldpolitik für die gesamte Eurozone auch aus diesen Gründen weiterhin nicht sonderlich attraktiv.

Erstmals erschienen bei IREF.

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Eine europäische Einlagensicherung ist gefährlich

Photo: Rich Dahlgren from Unsplash (CC 0)

Von Prof. Roland Vaubel, emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre und Politische Ökonomie an der Universität Mannheim.

Es war zu erwarten, dass das Projekt einer europäischen Einlagensicherung nach der Bundestagswahl wiederbelebt werden würde. Auch Wolfgang Schäuble war ja schon vor der Wahl für diese Ideen aufgeschlossen gewesen. Er hatte lediglich darauf bestanden, dass die Zeit noch nicht reif sei und dass dafür eine Vertragsänderung nötig sei. Nun hat Peter Altmaier als geschäftsführender Finanzminister und ehemaliger Kommissionsbeamter das Entscheidungsverfahren in Gang gebracht. Er will einen „Fahrplan“ aufstellen. Bis zum Sommer wollen die Finanzminister der Eurozone die Bedingungen festlegen, unter denen die Einlagensicherung beginnen kann und soll. Vier Kriterien sollen darüber Aufschluss geben, ob oder inwieweit die Risiken der Banken in allen Euroländern auf ein vergleichbares Niveau gesunken sind: 1. die notleidenden Kredite, 2. die von den Banken gehaltenen Staatsanleihen, 3. die Angleichung des Insolvenzrechts, 4. die Umsetzung der Bail-in-Vorschriften. Diese vier Konvergenzkriterien sollen näher definiert und dann angewendet werden.

Mangel an Risikovorsorge

Es besteht weithin Einigkeit, dass das Insolvenzrisiko der Banken in Europa heute vor allem vom Umfang der notleidenden Kredite abhängt. In dieser Hinsicht bestehen auch die größten Unterschiede. Notleidende Kredite sind kein Problem für die Einlagensicherung, soweit die Banken sie offen ausweisen und eine angemessene Wertberichtigung und Risikovorsorge vornehmen. Aber das ist oft nicht der Fall. Diejenigen, die die Kredite vergeben haben, sind versucht, Geld nachzuschießen, damit der eigentlich insolvente Kreditnehmer seinen Schuldendienst weiter leisten kann und der eigene Fehler nicht offenbar wird. Solche faulen Kredite wird die europäische Bankenaufsicht nur in den seltensten Fällen entdecken. Man könnte sie anhand gesamtwirtschaftlicher Indikatoren wie Insolvenzquote, Rückgang der Immobilienpreise und Auslastung der Sachkapazitäten schätzen. Aber Peter Altmaier weiß selbst am besten, dass das politisch nicht durchsetzbar ist. Das Problem der verdeckten faulen Kredite ist schlicht nicht lösbar. Das sollte zu denken geben.

Wenn es sich nicht mehr vermeiden lässt, einen faulen Kredit als notleidend auszuweisen, hat die Bank ein Interesse daran, eine zu geringe Wertberichtigung und Risikovorsorge vorzunehmen, denn die Risikovorsorge geht zu Lasten des Eigenkapitals. Mit kreativer Buchführung ist zu rechnen. Deshalb ist der Umfang der als notleidend ausgewiesenen Kredite ein Indikator der nicht abgedeckten Bankrisiken und sollte sich in den Beitragsätzen der Einlagenversicherung maßgeblich niederschlagen.

Um effizient zu sein müsste die Einlagensicherung Beitragssätze vorsehen, die einigermaßen risikogerecht sind. Wahrscheinlich würde das Insolvenzrisiko so – oder ähnlich – berechnet werden, wie es der Einheitliche Abwicklungsausschuss der Eurozone bereits für seinen Bankenabwicklungsfonds tut. Deshalb ist von erheblichem Interesse, inwieweit das Ausmaß der als notleidend ausgewiesenen Kredite in der Risikokomponente berücksichtigt wird, die der Abwicklungsausschuss bei der Berechnung seiner Beitragssätze zugrunde legt.

Risiken berechnen

Die Risikokomponente – ein Multiplikator – wird als gewichteter Durchschnitt von im Regelfall elf Indikatoren berechnet. Dabei geht es um Kapitalquoten, Liquiditätsquoten, Verschuldungsquoten, Handelsbestände, außerbilanzielle Positionen, Derivate usw. Die notleidenden Kredite sind nicht darunter. Einige wenige Indikatoren – z. B. die Kapitalquoten – hängen zwar unter anderem von den Wertberichtigungen und der Risikovorsorge ab, aber eher schwach und geringer als von anderen Einflüssen. Ihr Gewicht ist nicht sehr groß.

Es kommt hinzu, dass die Spannweite des Risikomultiplikators künstlich beschränkt wird. Der größtmögliche Wert wird mit 1,5, der geringstmögliche mit 0,8 festgesetzt. Das bedeutet, dass die Risikokomponente für die Banken der höchsten Risikoklasse noch nicht einmal doppelt so groß sein darf wie für die niedrigste Risikoklasse. In der Einlagensicherung der USA (FDIC) kann die höchste Risikokomponente dagegen das 18-fache der niedrigsten betragen. 2017 betrug der Anteil der als notleidend ausgewiesenen Kredite an der gesamten Kreditsumme 47 Prozent in Griechenland, 34 Prozent in Zypern, 18 Prozent in Portugal, 14 Prozent in Slowenien und 12 Prozent in Irland und Italien – aber nur zwei Prozent in Deutschland. Im Durchschnitt der Eurozone liegt der Anteil bei 5,15 Prozent – also ebenfalls deutlich höher als in Deutschland. Vergleicht man die einzelnen Banken in der Eurozone, so ist die Spanne zwischen den riskantesten und den stabilsten noch viel größer. Damit ist klar: die soliden Banken subventionieren von vorneherein die unsoliden.

Rat und Parlament haben die Risikoindikatoren des europäischen Abwicklungsfonds ausgewählt. Die Kommission hat die Gewichte und die Spanne im Rahmen einer delegierten Verordnung (2015/63) mit einfacher Mehrheit festgelegt. Sie kann die Gewichte und die Spanne auch mit einfacher Mehrheit ändern. Sie könnte zum Beispiel die Spanne weiter komprimieren, um die Banken in den exponiertesten Ländern (auf Kosten der anderen) noch stärker zu entlasten. Der Rat kann die Delegation nur mit qualifizierter Mehrheit widerrufen (Art. 290 Abs.2 AEUV). Das Übereinkommen über den Abwicklungsfonds (Rat 8457/14) kann zwar bei einer grundlegenden Änderung der Umstände gekündigt werden, aber über die Frage, ob sich die Umstände durch die Novellierung  grundlegend geändert haben, würde der Gerichtshof der Europäischen Union entscheiden (Art. 9 des Übereinkommens). Für die Banken der stabileren Länder und ihre Kunden – die Sparer – lauert hier ein beachtliches Risiko.

Wenn die Beitragssätze nicht risikogerecht sind, womit auch in der europäischen Einlagenversicherung zu rechnen ist, werden die Anreize der Banken verzerrt: sie gehen zu hohe Risiken ein. Wenn der Beitragstopf der Einlagensicherung – wie der Abwicklungsfonds – erst allmählich aufgefüllt wird, womit ebenfalls zu rechnen ist, besteht außerdem ein Anreiz, die Restrukturierung der maroden Banken aufzuschieben, bis der Topf sein endgültiges Volumen erreicht hat und die Kosten der Insolvenzen in größtmöglichem Umfang auf die anderen Euroländer abgewälzt werden können. Beides erhöht die Gefahren.

Abwicklungsfonds und Einlagensicherung werden damit begründet, dass die Risiken in einer größeren Versicherung stärker diversifiziert werden können. Aber es gibt – wie wir sehen – in diesem Fall gewichtigere Gründe, die gegen eine größere Versicherung sprechen. Auch im Markt ist nicht unbedingt die größte Versicherung die beste. Fast immer können sich mehrere Versicherungen halten. Nationale Einlagensicherungen gibt es bereits. Zentralisierung kann schaden.

Frühe Warnung

Schon 2012 haben 279 Wirtschaftsprofessoren davor gewarnt, die Haftungsunion auf den Bankensektor auszudehnen. Die Bundestagsabgeordneten von CDU/CSU und SPD haben die europäische Einlagensicherung am 04.11.15 in einem gemeinsamen Entschließungsantrag strikt abgelehnt. Ihre Parteifreunde im Europäischen Parlament hat das allerdings nicht davon abgehalten, im März 2016 für das Projekt zu stimmen.

Letzten Monat hat eine Gruppe von vierzehn französischen und deutschen Wirtschaftsprofessoren in einer gemeinsamen Erklärung dafür geworben, die europäische Einlagensicherung im Rahmen eines Verhandlungspakets zu beschließen, das auch zwei sinnvolle Reformen enthält: auch für Staaten soll es eine Insolvenzordnung geben, und auch Staatsanleihen sollen von den Banken in gewissem Umfang mit Eigenkapital hinterlegt werden. Diese beiden Reformen würden allen beteiligten Ländern nützen. Sie stellen daher nicht einen Nachteil dar, für den die schwächeren Volkswirtschaften entschädigt werden müssten – zum Beispiel, indem die anderen in einer gemeinsamen Einlagensicherung Haftung übernehmen. Das Paket der Professorengruppe ist daher kein Tauschgeschäft.  Außerdem darf man in der Einlagensicherung nicht nur das Verteilungsproblem sehen. Eine Zwangsversicherung, deren Beitragssätze bei weitem nicht risikogerecht sind, ist ineffizient und gehört daher in kein wie auch immer geartetes Verhandlungspaket.

Dieser Beitrag ist am 03.03.2018 in der Börsen-Zeitung erschienen.

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