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Vereinnahmt, verplant, verbrannt

Photo by Daniel Tausis on Unsplash

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues.

Inflationsbereinigt hat der Staat im Jahr 2016 so viele Steuern pro Kopf eingenommen wie noch nie. Trotzdem klagen viele Menschen über schlechte öffentliche Sicherheit, Altersarmut und eine marode Infrastruktur. Doch an der Einnahmenseite kann es kaum liegen. Das Problem sind öffentliche Verschwendung von Steuergeldern. Während private Unternehmen Insolvenz anmelden müssen, können staatliche Institutionen prinzipiell unbegrenzt Geld verbrennen.

Der deutsche Staat nahm 2016 pro Kopf über 8.500 Euro Steuern ein. Damit liegen die Steuereinnahmen nach Berücksichtigung der Inflation höher als je zuvor. Während die realen Steuereinnahmen pro Person von 1989 bis 2010 leicht um den Wert von 7.000 Euro schwankten, stiegen sie über einen Zeitraum von nur sechs Jahren um über 20 % an. Passend dazu berichtet die FAZ via Spiegel jüngst von 14 Milliarden Euro „zu hoher“ Einnahmen des Bundes für 2017. Angesichts dieser Entwicklung liegt es nahe, den Grund für als unzureichend wahrgenommene staatliche Leistungen nicht bei zu niedrigen Steuereinnahmen und mit ihnen einhergehenden Ausgaben zu suchen, sondern bei der Verwendung staatlicher Mittel. Steuersenkungen könnten die für einen effektiveren Einsatz von Ressourcen notwendige Selbstbeschränkung der Vertreter des Staates sein.

Steuereinnahmen pro Person 2016: 8.500 Euro

Die Steuereinnahmen des Staates sprudelten in den vergangenen Jahren. Seit 2009 sammelte der deutsche Staat von Jahr zu Jahr real pro Person mehr Steuermittel ein.

Die Daten berücksichtigen Veränderungen des Preisniveaus und lassen sich somit über die Zeit vergleichen. Über den Zeitraum von 1960 bis 2016 verdreifachten sich nicht nur die Steuereinnahmen pro Person, sondern auch das Bruttoinlandsprodukt pro Person. Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass die Steuerquote über diesen Zeitraum in etwa konstant blieb.

Der deutliche Anstieg der Steuereinnahmen pro Kopf seit 2009 rührt vor allem aus dem Anstieg des Bruttoinlandsproduktes her, der durch progressive Steuern wie die Einkommensteuer auch einen Anstieg der Steuerquote nach sich zog.

Diese Betrachtung lässt Einnahmen aus den Beiträgen zu den Sozialversicherungen ebenso unberücksichtigt wie Einnahmen aus Abgaben an den Staat. Der Anstieg der Beiträge zu den Sozialversicherungen ist dafür verantwortlich, dass die alle Einnahmen des Staates umfassende Abgabenquote seit 1960 von 33,4 % auf über 39 % stieg.

Nicht die Höhe zählt, sondern die Verwendung

Dem Staat fehlt es gewiss nicht an Einnahmen. Das spiegelt sich auch im Ausgabeverhalten des Staates in den vergangenen Jahren wider. Denn mit den Steuereinnahmen legten auch die Ausgaben des Staates deutlich zu. Auch die Diskussion um die schwarze Null weist darauf hin, dass sich Staatseinnahmen und Staatsausgaben in den letzten Jahren in etwa im Gleichschritt miteinander bewegten. Dabei verringerte das niedrige Zinsniveaus seit der Finanzkrise die Last des Schuldendienstes des Staates und trug dazu bei, dass zusätzliche Mittel auf andere Aufgabenbereiche verwandt werden konnten.

Trotz der seit 2009 deutlich höheren Einnahmen und Ausgaben lassen die heutigen Leistungen des Staates in den Augen vieler Beobachter zu wünschen übrig. Kritik wird unter anderem an unzureichender öffentlicher Sicherheit, maroden Schulen, zerfallender Infrastruktur, einem überforderten Justizwesen, weit verbreiteter Kinderarmut und zunehmender Altersarmut geübt.

Eine scheinbare Lösung für ausgemachte Missstände ist schnell formuliert. Der Staat solle mehr Mittel für Sicherheit, Schulen, den Bau von Straßen, die Justiz, Familien und Rentner bereitstellen.

Wie soeben gesehen, nimmt der Staat heute allerdings mehr Mittel ein und gibt sie wieder aus als je zuvor. Es könnte zielführender sein, nicht die Höhe der vom Staat für gewisse Aufgaben aufgewandten Mittel auf den Prüfstand zu stellen, sondern die Verwendung der Mittel.

Kosten staatlicher Aktivität: Was hätte sein können

Wie andere Akteure auch, hat der Staat durch den Einsatz seiner finanziellen Mittel einen Einfluss auf die Verwendung realer Ressourcen. Der noch nicht für den Flugbetrieb bereite Flughafen Berlin Brandenburg soll hier als Beispiel dienen. Der Mitteleinsatz des Staates führte dazu, dass tausende Arbeitsstunden von Ingenieuren, Architekten, Bauarbeitern und Stadtplanern sowie tausende Tonnen Baumaterial wie Stahl und Zement in den Bau des Flughafens flossen. In Abwesenheit des BER-Bauprojektes wären diese Ressourcen allesamt auf andere Projekte verwandt worden. Die Kosten des BER belaufen sich auf die Nicht-Realisierung dieser unsichtbaren alternativen Projekte.

Die in den BER geflossenen Ressourcen hätten effektiver eingesetzt werden können, beispielsweise für den Bau eines betriebsbereiten Flughafens oder zusätzliche Wohngebäude in Berlin. Der Fall des BER illustriert einen vom Staat herbeigeführten fraglichen Einsatz von Ressourcen besonders anschaulich, wie auch die vom Bund der Steuerzahler alljährlich zusammengetragenen Fälle.

Staat: Kein Wettbewerb, keine Reallokationen von Ressourcen

In der Regel bleibt der ineffiziente Ressourceneinsatz durch den Staat der Öffentlichkeit und häufig auch politischen Entscheidungsträgern jedoch verborgen. Private Unternehmen werden auf Märkten vom ineffizienten Einsatz realer Ressourcen abgehalten, indem sie verschwinden. Air Berlin beispielsweise wird zukünftig keine Arbeitszeit, Flugzeuge, Sprit oder Landeslots mehr an sich binden. Die Ressourcen können anderswo effektiver eingesetz werden. Verantwortlich dafür sind auch die Entscheidungen der potentiellen Kunden von Air Berlin, die dazu beitrugen, dass die Einnahmen Air Berlins die Ausgaben nicht deckten.

In der politischen Sphäre wird der ineffiziente Einsatz von Ressourcen nicht durch das Verschwindenen misswirtschaftender Organisationen verhindert. Ineffiziente Schulen und Universitäten verschwinden nicht, zu teure Polizeidienststellen werden nicht aufgrund überlegener Wettbewerber geschlossen, erfolglose Verkehrsministerien enden nicht in der Insolvenz, verschwenderische Staatsanwaltschaften verlieren ihre Finanzierung nicht und ineffektive Jugendämter werden nicht abgewickelt. Ineffiziente staatliche Organisationen bestehen in der Regel fort und binden weiterhin reale Ressourcen an sich, die woanders eingesetzt werden könnten.

Niedrigere Steuern: Effizienzsteigernde Selbstbeschränkung

Gerade weil in der politischen Sphäre Akteure kein direktes Feedback durch erzielte Gewinne oder erlittene Verluste erhalten, sollte die Verwendung von Ressourcen dort stets explizit auf dem Prüfstand stehen. Genügt eine staatliche Leistung den Ansprüchen nicht, sollte nicht der Ruf nach dem Einsatz zusätzlicher Ressourcen folgen, sondern eine kritische Betrachtung des bereits erfolgenden Ressourceneinsatzes.

Allzu hoffnungsvoll sollte man diesbezüglich allerdings nicht sein. Niemand – Vertreter des Staates eingeschlossen – ist sonderlich geneigt, bei der Analyse der eigenen beruflichen Aktivitäten zum Schluss zu kommen, dass sie eingestellt werden sollten. Im Falle privater Unternehmen wiegen derartige Befindlichkeiten nicht sonderlich schwer. Findet sich niemand, der als Kunde oder Geldgeber freiwillig den Fortbestand eines Unternehmens sicherstellt, verschwindet es – es sei denn, der Staat springt ein. In der politischen Sphäre werden Organisationen jedoch nicht durch freiwillige Zahlungen finanziert, sondern vornehmlich durch Steuereinnahmen.

Den Steuerzahlern bleibt, sich für eine niedrigere Steuerlast und so niedrigere Steuereinnahmen einzusetzen, aus der sich für sie potentiell zwei positive Konsequenzen ergeben. Erstens, niedrigere Steuereinnahmen lassen den Steuerzahlern mehr direkte Kontrolle über die Verwendung realer Ressourcen, die sie aus den angeführten Gründen tendenziell wirkungsvoller einsetzen. Zweitens, nimmt der Staat keine zusätzlichen Schulden auf, zwingen niedrigere Steuereinnahmen ihn dazu, die Kontrolle über den Einsatz einiger Ressourcen aufzugeben. Dabei sollte es in einem von Korruption nicht allzu sehr geplagten Staat wie Deutschland gerade die nutzlosesten unter den staatlichen Aktivitäten treffen und so zu einem insgesamt effektiveren Einsatz von Ressourcen kommen.

Zuerst erschienen bei IREF.

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Autonomes Auto überholt Bundesteilhabegesetz

Photo: Pexels from Pixabay (CC 0)

Von Matthias Still, Unternehmer und PR-Berater, Fackelträger bei Prometheus.

Vor zwei Millionen Jahren saß einer unserer Vorfahren in Afrika unter einem Baum und grübelte. Der Tag war heiß und das Leben beschwerlich: Essen sammeln, einen sicheren Schlafplatz finden, sich gegen wilde Tiere wehren – alles musste man selber machen und das auch noch mit bloßer Hand. Der Alltag bestand vor allem aus einem ganz zentralen Tagesordnungspunkt: dem Überleben. Und das war oftmals gar nicht so einfach. Also fummelte unser Urmensch an einem runden Stein herum. Dabei kam er auf die Idee, die obere Hälfte so lange zu bearbeiten, bis sie spitz war. Und so wurde aus dem eher nutzlosen Stein ein Werkzeug: Der Faustkeil. Die erste disruptive technologische Erfindung der Menschheit.

Was genau der Urmensch, der zu diesem Zeitpunkt noch ein Vorgänger der Gattung Homo sapiens war, mit dem Faustkeil machte, lässt sich nur erahnen: Für die Selbstverteidigung, für das Zerkleinerung von Nahrung oder als Werkzeug, um weitere Werkzeuge herzustellen, kann er gedient haben.

Und doch hat dieser primitiv behauene Stein etwas ganz Besonderes bewirkt: Er ließ in unseren urzeitlichen Vorfahren eine erste Ahnung erglimmen, dass sie nicht einfach wehrlos einer rauen und hochgradig lebensgefährlichen Natur ausgesetzt waren. Sie konnten sich aufmachen, um diese zumindest ein bisschen zu zähmen, sie für das eigene Überleben zu nutzen und sich bei Gefahren vor ihr zu schützen.

Menschen erfinden, um das Leben einfacher und besser zu machen

Auf bahnbrechende Erfindungen wie das Rad, die Schrift oder gar die Dampfmaschine musste man dann noch ein paar Hunderttausend Jahre warten. Innovation hatte in der frühen Geschichte des menschlichen Daseins nichts mit Geschwindigkeit zu tun. Doch der Gedanke, durch Erfindungsreichtum die eigene, Natur gegebene Begrenztheit zu überwinden, sollte zu einem der mächtigsten und wirkungsreichsten in der Menschheitsgeschichte werden.

Warum kommen Menschen überhaupt auf die Idee, Dinge zu erfinden? Es hat fast immer damit zu tun, das Leben einfacher und besser zu machen. Wir alle würden heute in der unwirtlichen Umgebung unserer Vorfahren kaum eine Woche überleben. Wie selbstverständlich nehmen wir Erfindungen wie elektrischen Strom  oder Heizsysteme hin, die uns zu jeder Zeit Licht spenden und vor Kälte schützen. Wie einfach ist es für uns, Lebensmittel im nächsten Supermarkt zu kaufen, anstatt sie sammeln oder jagen zu müssen.

Der technische Fortschritt hat unser Leben massiv verbessert. Und je schneller er sich vollzieht, umso schneller leben wir immer besser. Werkzeuge, Maschinen und Fertigungsverfahren ermöglichen erst das, was Ökonomen „Arbeitsteilung“ nennen – die womöglich wichtigste Grundlage unseres wirtschaftlichen Wohlstands. Ohne Technik müssten wir nämlich alle das Gleiche machen: Ums Überleben kämpfen, Tag für Tag.

Innovationen eröffnen Benachteiligten neue Optionen, ihr Leben zu gestalten

Doch das ist noch nicht alles: Der technologische Fortschritt sorgt nicht nur für wirtschaftlichen Wohlstand, sondern auch für so etwas wie „soziale Gerechtigkeit“ (lassen wir hier einmal außer Acht, dass unter diesem Begriff höchst unterschiedliche Dinge verstanden werden). Über Jahrtausende war das menschliche Zusammenleben vom Prinzip des „Survival of the fittest“ bestimmt. Der, der am schnellsten vor dem Säbelzahntiger wegrennen konnte, hatte Glück. Der, der schneller war als der Langsamste, auch noch. Aber der Langsamste hatte Pech. Kinder, Alte, Verletze, Behinderte hatten schlechte Überlebenschancen, wenn es eng wurde. Das ist heute anders: Technologische Innovationen eröffnen bislang Benachteiligten ganz neue Optionen, ihr Leben zu gestalten: Auf Seiten der politischen Linken spricht man hier oft von „gesellschaftlicher Teilhabe“. Erfindungsreichtum und Innovation sind die eigentlichen Treiber dieser Teilhabe: Und ganz im Gegenteil zum vermeintlich fürsorglichen Sozialstaat leisten sie dies ohne die Kosten der Teilhabe Dritten aufzulasten. Um nur ein paar Beispiele zu nennen: Der medizinische Fortschritt hat nahezu alle großen Volkskrankheiten und Epidemien hierzulande ausgerottet – und damit Millionen Menschen Leid und Elend erspart. Moderne Hilfsmittel ermöglichen es heute Menschen mit Handicap zu arbeiten und für den eigenen Broterwerb zu sorgen – anstatt auf Almosen angewiesen zu sein.

Und auch für die Zukunft sieht es rosig aus: Innovationen wie das autonome Auto werden dazu führen, dass sich Menschen selbständig fortbewegen können, die derzeit ausschließlich auf den öffentlichen Nahverkehr angewiesen sind: Blinde beispielsweise oder Personen, die durch fehlende Gliedmaße stark beeinträchtigt sind – aber auch Senioren, die sich im fortgeschrittenen Alter nicht mehr sicher als Fahrer betätigen können. Die Strategie automatisiertes und vernetztes Fahren der Bundesregierung geht davon aus, dass der Personenverkehr bis zum Jahr 2030 deutlich zunehmen wird – und autonome Fahrzeuge eine wichtige Rolle dabei spielen werden. Damit könnte das selbst fahrende Auto am Ende für mehr gesellschaftliche Teilhabe sorgen als alle ehrenwerten Absichten des Bundesteilhabegesetzes.

Auch wenn er schnell ist und uns manchmal überfordert: Der technologische Fortschritt hat Zustimmung verdient. Er ist der soziale Treibstoff unserer Zeit.

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Mindestlohn: Die stumpfe Allzweckwaffe

Photo by Zhen Hu on Unsplash

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Über drei Jahre ist der gesetzliche Mindestlohn jetzt alt. Die ersten finanzwissenschaftlichen Analysen offenbaren, was weltweit aus der Mindestlohnforschung bekannt ist: Eine heftige Reaktion blieb aus, trotzdem gab es einen moderaten Stellenabbau beziehungsweise niedrigere Stellenschaffung.

Der flächendeckende Mindestlohn wurde am 1. Januar 2018 drei Jahre alt. Seiner Einführung ging eine kontroverse Debatte über die zu erwartende Beschäftigungswirkung voran. Das ifo-Institut etwa prophezeite den Verlust von bis zu 900.000 Arbeitsplätzen. Die damalige Bundesministerin für Arbeit und Soziales Andrea Nahles dagegen versprach, dass 3,7 Millionen Menschen in den Genuss eines höheren Lohnes kommen würden. Zusätzliche Arbeitslosigkeit erwartete sie nicht.

Erste wissenschaftliche empirische Studien erlauben nun Rückschlüsse auf die kurzfristige Beschäftigungswirkung des Mindestlohns. Dieser hat demnach einen negativen, wenn auch quantitativ bescheiden ausfallenden Beschäftigungseffekt, wobei Minijobs stärker betroffen sind als reguläre Beschäftigungsverhältnisse. Die neuen Erkenntnisse aus Deutschland passen zu den Ergebnissen der Mindestlohnforschung in anderen Ländern, die zeigen, dass eine Erhöhung des Mindestlohns um 10 % durchschnittlich zum Abbau von etwa 1 % der Arbeitsverhältnisse in der vom Mindestlohn betroffenen Gruppe führt. Angesichts der ersten deutschen und vielfältigen internationalen Forschungsergebnisse scheint die von der politischen Linken vorgeschlagene kurzfristige Anhebung des Mindestlohns um mehr als 30 % auf 12 € wenig attraktiv.

Einführung des Mindestlohns: Eine kontroverse Debatte

Wieso war die deutsche Mindestlohndebatte so kontrovers, wenn internationale Studien doch ein recht eindeutiges Bild zeichnen – nämlich schwache negative Beschäftigungseffekte? Viele Kommentatoren verwiesen auf die besondere Situation in Deutschland, welche Rückschlüsse auf Basis der Erfahrungen anderer Länder relativiere: Schon vor der Einführung des flächendeckenden Mindestlohns existierten in zahlreichen Industrien branchenspezifische Lohnuntergrenzen. Zudem ist vor allem außerhalb der wissenschaftlichen Forschung die Ansicht weit verbreitet, Deutschland leide an einer zu geringen Binnennachfrage und ein höherer Mindestlohn könne zu einer Ausweitung der Nachfrage nach Arbeit führen.

Doch auch wenn jedes Land gewiss spezifische Eigenheiten aufweist, gab es für Ökonomen keinen Grund für die Annahme, dass eine fundamentale Regelmäßigkeit auf dem deutschen Arbeitsmarkt nicht gelten solle: Wenn der Preis einer Dienstleistung – in diesem Fall der erbrachten Arbeit – steigt, so wird sie weniger häufig nachgefragt. Unklar ist jedoch, wie stark der Nachfragerückgang ausfällt. Ökonomen sprechen in diesem Zusammenhang von der Preiselastizität der Arbeitsnachfrage.

Effekt des Mindestlohns: Messung anspruchsvoll

Ein weiterer Grund für die polarisierte Debatte liegt in der Schwierigkeit, die Arbeitsmarkteffekte des Mindestlohns verlässlich zu messen. Einfache Vorher-Nachher-Vergleiche bilden die tatsächlichen Effekte nicht ab, da sie nicht berücksichtigen, wie der Arbeitsmarkt heute aussähe, wäre es nicht zur Einführung des Mindestlohns gekommen. So kann die Beobachtung, dass die Arbeitslosigkeit nach 2015 weiter gesunken ist nicht als Beleg für ausbleibende unerwünschte Wirkungen des Mindestlohns herhalten- Vielmehr wurde ein negativer Beschäftigungseffekt des Mindestlohns möglicherweise von anderen gegenläufigen Entwicklungen überlagert.

Die Messung der Beschäftigungseffekte des Mindestlohns erweist sich deshalb als eine weitaus anspruchsvollere Herausforderung, als viele Kommentatoren dies in ihren Erfolgsmeldungen nach 2015 suggerierten. Aus diesem Grund suchen Arbeitsmarktforscher nach plausiblen Vergleichsgruppen, d.h. Individuen, Unternehmen oder Regionen, die in unterschiedlichem Maße vom Mindestlohn betroffen sind, sich aber in anderen arbeitsmarktrelevanten Eigenschaften ähneln. Das Ausmaß der Betroffenheit vom Mindestlohn einer solchen Vergleichsgruppe wird dabei als der „Biss“ des Mindestlohns bezeichnet.

 

Studien für Deutschland seit 2015: Beschäftigungseffekt schwach und negativ

Eine der ersten zuverlässigen Analysen liefern Mario Bossler und Hans-Dieter Gerner (2016) vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) mittels einer Differenz-von-Differenzen-Schätzung. Basierenden auf dem IAB-Betriebspanel, einem repräsentativen Survey deutscher Arbeitgeber, vergleichen die Autoren Betriebe vor und nach 2015 unter Berücksichtigung des Ausmaßes, in dem ein Betrieb vom Mindestlohn betroffen ist. Sie finden, dass es unter den betroffenen Betrieben zu einem Beschäftigungsrückgang von 1,9 % oder 60.000 Arbeitsplätzen kam – hauptsächlich aufgrund nicht erfolgter Neueinstellungen. In einem weiteren Paper findet Mario Bossler (2017), dass die voraussichtlich vom Mindestlohn betroffenen Arbeitgeber 2014 erwarteten, dass die Rate mit der sie zukünftig neue Beschäftigungsverhältnisse schaffen werden um 0,9 Prozentpunkte sank – eine Erwartung, die sich nach 2015 punktgenau bestätigt hat.

Alfred Garloff (2017) vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie ist in der Bewertung der Arbeitsmarkteffekte des Mindestlohns zurückhaltender. In seiner Analyse verwendet er alters- und geschlechtsspezifische Daten der 141 Arbeitsmarktregionen Deutschlands und berechnet den „Biss“ des Mindestlohns für 1.410 Regionen-Altersgruppen-Geschlecht-Zellen. Er zeigt, dass in stärker betroffenen Zellen nach 2015 relativ mehr sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse und relativ weniger Minijobs geschaffen wurden – ein Indiz dafür, dass vom Mindestlohn betroffenen Minijobs teilweise in reguläre Beschäftigungsverhältnisse umgewandelt wurden. Da jedoch mehr Minijobs verloren gegangen sind als sozialversicherungspflichtige Jobs geschaffen wurden, ist in stärker betroffenen Zellen zugleich die Arbeitslosigkeit gestiegen.

Sebastian Schmitz (2017) von der Freien Universität Berlin verwendet ein ähnliches Forschungsdesign wie Garloff, untersucht jedoch stärker aggregierte Regionaldaten in einer Längsschnittanalyse über fast 50 Jahre. Er findet keinen Effekt auf die reguläre Beschäftigung, schätzt jedoch, dass im Jahr 2015 zwischen 150.000 und 200.000 Minijobs aufgrund des Mindestlohns verloren gegangen sind.

Marco Caliendo et al. (2017), ein breites Forscherteam aus Berlin und Potsdam, greifen auf Individualdaten aus der Verdienststrukturerhebung (SES) der EU und dem Sozioökonomischen Panel (SOEP) zurück. Wie in den vorgenannten Studien aggregieren sie diese Daten in Regionen auf und setzen deren Mindestlohnbetroffenheit und Arbeitsmarktentwicklung zueinander ins Verhältnis. Die Autoren finden, dass zwischen 2014 und 2015 ca. 180.000 Minijobs, also 2,4 % aller Minijobs, durch den Mindestlohn verloren gegangen sind. Bezüglich regulärer Arbeitsverhältnisse ergeben einige Schätzungen einen Rückgang um bis zu 0,3 % oder 78.000 Jobs. Doch in anderen Spezifikationen finden sie keinen Effekt.

Lutz Bellmann et al. (2017) zeigen auf Basis des IAB-Betriebspanels, dass von der Einführung des Mindestlohns betroffene Betriebe weniger in die Fortbildung ihrer mittel- und hochqualifizierten Mitarbeiter investieren. Dieser Befund liefert einen Hinweis darauf, dass Arbeitgeber angesichts des Mindestlohns Kosten sparen, indem sie andere explizite und implizite Lohnbestandteile senken.

Fazit: Mindestlohn mit unerwünschten Nebenwirkungen

Drei Jahre nach der Einführung des Mindestlohns ist eine erste wissenschaftlich zuverlässige Abschätzung der kurzfristigen Beschäftigungseffekte möglich. Bisherige Studien zeigen, dass sich weder das Horrorszenario von fast einer Million verlorenen Jobs, noch der Traum einer beschäftigungsneutralen Lohnanhebung bewahrheitet haben. Unterm Strich hat der Mindestlohn zu leichten Jobverlusten geführt: 150.000 bis 200.000 Minijobs sind verloren gegangen. Einige, doch bei weitem nicht alle dieser Job wurden in reguläre Arbeitsverhältnisse umgewandelt, sodass insgesamt ca. 60.000 Stellen abgebaut bzw. nicht neu geschaffen wurden.

Auch wenn die bisherigen Beschäftigungseffekte des Mindestlohns nicht dramatisch ausfallen, sind diese arbeitsmarktpolitisch nicht unbedenklich und ließen sich verhindern, wenn der Mindestlohn durch stärkeres Aufstocken niedriger Löhne ersetzt würde. Zwar sind die schwachen negativen Beschäftigungseffekte angesichts der moderaten Höhe des Mindestlohns von 8,50 € bzw. 8,84 € seit 2017 nicht überraschend. Doch demonstrieren sie, dass die Teilnehmer auf dem deutschen Arbeitsmarkt auf gesetzliche Lohnuntergrenzen ähnlich reagieren, wie dies in anderen Ländern der Fall ist. Entsprechend würde eine deutliche Anhebung des Mindestlohns stärkere Beschäftigungseffekte hervorrufen. Gemäß der bisherigen Erfahrungen in Deutschland und anderen Ländern ließe die von der politischen Linken geforderte Anhebung um mehr als 30 % auf 12 € einen Beschäftigungsrückgang von etwa 3 % in der betroffenen Gruppe erwarten.

Zuerst erschienen bei IREF.

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Medikamente: Schadenverursachung durch Schadenvermeidung

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Von Fabian Kurz, Student der Volkswirtschaftslehre, ehemaliger Praktikant bei Prometheus und dem Cato Institute in Washington D.C.

Bevor Medikamente auf den Markt kommen, müssen sie umfangreich getestet werden, um Schäden durch die Anwendung zu vermeiden. Doch dabei werden diejenigen Menschen vergessen, denen durch eine schnellere Zulassung früher oder überhaupt hätte geholfen werden können. Darüberhinaus zeigt die Erfahrung, dass Patienten unter ärztlicher Betreuuung auch nicht-zugelassene Medikamente erfolgreich anwenden. Es ist Zeit für eine Reform der Medikamentenzulassung.

Wenn wir ehrlich sind, wissen wir meist nicht genau, was wir einnehmen oder wie häufig eine Nebenwirkung auftreten kann, wenn wir unsere Kopfschmerztablette, das Asthmamittel oder die Blutdrucktablette schlucken. Wir verlassen uns darauf, dass die Medikamente ausgiebig getestet wurden und staatliche Behörden sie für unbedenklich erachten. Auf den ersten Blick scheint die staatliche Medikamentenzulassung nur Vorteile zu haben.

Doch die aufwendigen staatlich geforderten Tests und Zulassungsverfahren führen nicht nur zu höheren Kosten für das Medikament, sondern bergen zudem Kosten, die nicht auf den ersten Blick sichtbar sind: Menschen die von einem getesteten Medikament gesundheitlich profitieren könnten, erhalten es erst verspätet oder gar nicht.

Ein aktuelles Beispiel verdeutlicht dies. Forscher in den USA haben erfolgreich eine Therapie für die seltene Blutkrankheit Hämophilie B entwickelt, die bisher als unheilbar galt. Die Therapie würde für die Betroffenen eine enorme Verbesserung ihrer Lebensumstände bedeuten. Doch Professor Oldenburg vom Universitätsklinikum Bonn dämpft die Hoffnung auf eine schnelle Verfügbarkeit:

„Dennoch wird es sicher noch drei bis fünf Jahre dauern, bis diese Therapie den meisten Hämophilie B-Patienten zur Verfügung steht.“

Vom Labor in die Apotheke

Durchschnittlich dauert die Entwicklung und Zulassung eines neuen Wirkstoffes 13,5 Jahre. In den ersten 5,5 Jahren wird der Wirkstoff in Labors untersucht und die Wirksamkeit sowie mögliche schädliche Wirkungen an Tieren getestet. Anschließend folgen in drei Phasen 6,5 Jahre klinische Tests an Menschen. In der ersten Phase werden an gesunden Menschen Tests auf Verträglichkeit durchgeführt. In der zweiten Phase wird der Wirkstoff an wenigen Patienten getestet, um in der dritten Phase an mehreren tausend Patienten erprobt zu werden. Absolviert der Wirkstoff diese Phasen erfolgreich, können die Entwickler die Zulassung beantragen und reichen dafür die Ergebnisse der vorherigen Tests bei den Zulassungsbehörden ein.

 

Die Zulassung: Sichtbare und nicht sichtbare Fehler

Der letzte Schritt, die Zulassung, ist eine kritische Phase. Hier entscheidet sich, ob sich die vorangegangenen Mühen auszahlen. Irren ist menschlich. Auch Zulassungsbehörden können irren. Dabei können sie zwei Arten von Fehlern begehen. Erstens können sie ein Medikament zulassen, das schädlich ist. Zweitens können sie einem Medikament die Zulassung verwehren, das unbedenklich ist und so Menschen helfen könnte. Beide Fehler führen dazu, dass die Gesundheit von Menschen gefährdet wird. In manchen Fällen hängen von beiden Arten von Fehlern Leben ab.

Eine fatale Asymmetrie

Der Fehler eines zugelassenen schädlichen Präparats wird automatisch korrigiert. Sollte ein Medikament sich als schädlich herausstellen, wird es vom Markt genommen. Der zweite Fehler wird hingegen nicht automatisch korrigiert. Wird ein Medikament nicht zugelassen, wird zu einem späteren Zeitpunkt auch nicht entdeckt, dass es Menschen hätte helfen können.

Schon 1972 kam der Ökonom Sam Peltzman in einer Studie zu dem Schluss, dass zu späte Zulassungen oder nicht erteilte Zulassungen von brauchbaren Medikamenten mehr geschadet haben als die Verhinderung unbrauchbarer Medikamente. Seitdem gab es einige Bemühungen die Zulassungen zu beschleunigen. So wurde beispielsweise 1992 in den USA ein entsprechendes Gesetz erlassen. Eine Studie aus dem Jahr 2008 kommt zu dem Schluss, dass die daraufhin schneller erteilten Zulassungen bis zu 310.000 Menschenleben gerettet haben.

Dieser Befund deutet zum einen darauf hin, dass durch eine weitere Beschleunigung möglicherweise zukünftig abermals mehr Leben gerettet werden könnten. Zum anderen führt er vor Augen, dass das durch nicht erfolgte Zulassungen verursachte Leid potentiell beträchtlich ist. Denn die Zulassungsbehörden sehen sich einer außergewöhnlichen Anreizstruktur ausgesetzt.

Bedenkliche Anreize für Zulassungsbehörden

Schädliche zugelassene Medikamente führen zu sichtbaren Opfern und entsprechende Reaktionen der Öffentlichkeit. Eines der wohl tragischsten Beispiele ist der Wirkstoff Thalidomid und der damit verbundene Contergan-Skandal. Die staatlichen Zulassungsstellen haben einen starken Anreiz, diese Art von Fehlern zu vermeiden.

Opfer des zweiten Fehlers bleiben dagegen im Verborgenen. Opfer des Fehlers, ein Medikament nicht zuzulassen, das hätte zugelassen werden sollen, bleiben unsichtbar. Der Anreiz der Zulassungsbehörden, derartige Fehler zu vermeiden, fällt deutlich schwächer aus. Reaktionen der Öffentlichkeit müssen sie in diesen Fällen kaum fürchten.

Medikamente sehr ausgiebig in langwierigen Verfahren zu testen und im Zweifel nicht zuzulassen, hilft den Zulassungsbehörden folglich bei der Vermeidung sichtbarer Fehler und trägt zu mehr als der optimalen Anzahl unsichtbarer Fehler bei.

Ein ehemaliger Mitarbeiter der amerikanischen
Medikamentenzulassungsbehörde beschreibt einen Fall, in dem die Behörde davon überzeugt war, dass das betreffende Medikament effektiv und unbedenklich sei. Sein Vorgesetzter weigerte sich dennoch die Zulassung zu erteilen – mit der folgenden Begründung:

„Wenn irgendwas schief geht (…) denken Sie daran, wie übel es aussieht, wenn wir das Medikament so schnell genehmigt haben.“

Schnellere Zulassungen in den USA

Seit 1997 gibt es in den USA eine „Fast Track–Zulassung“ von Medikamenten für besonders schwerwiegende und lebensbedrohliche Krankheiten. Das Konzept setzt bei den der Zulassung vorgelagerten klinischen Tests an, die gut die Hälfte der gesamten Entwicklungsdauer vereinnahmen – hier ist offensichtlich das größte Zeitersparnispotential zu finden. Die Medikamente werden schrittweise für verschiedene Patientengruppen zugelassen, noch bevor größer angelegte Feldstudien durchgeführt werden. Der Kreis der Patienten und die Zulassung werden ausgeweitet, wenn Erfahrungen über das Risiko-Nutzen-Verhältnis mit den ersten Patientengruppen gesammelt wurden.

Auch Europa sammelt Erfahrung

Die Europäische Arzneimittel-Agentur hat im Jahre 2005 sogenannte „Conditional Approval“ für Medikamente eingeführt. Diese sollen ähnlich wie in den USA ermöglichen, dass Patienten, die unter besonders schwerwiegenden Krankheiten leiden, schneller Zugang zu neuen Medikamenten bekommen. Dabei werden Medikamente unter der Auflage, dass Phase III nachgeholt wird, bereits nach Phase II zugelassen. Dies ermöglicht einen bis zu 2,5 Jahre schnelleren Zugang zum entsprechenden Medikament.

Schnelle Zulassungen genauso sicher wie konventionelle

In einer Studie aus dem Jahr 2011 wurde untersucht, ob Medikamente, die in der EU in einem Schnellzulassungsverfahren zugelassen wurden, ein höheres Risiko aufweisen als konventionell zugelassene Medikamente. Dabei wurden nicht häufiger neue Risiken nach der Zulassung erkannt, als bei konventionell zugelassenen Medikamenten, die die Phasen I bis III komplett durchliefen.

Gegenseitig Zulassungen anerkennen

Ein erster Schritt, Medikamente schneller und günstiger für Patienten verfügbar zu machen, wäre die gegenseitige Anerkennung der Zulassung von Medikamenten in den USA und Europa. In der Regel werden die gleichen Unterlagen für die jeweilige Zulassung eingereicht. Warum sollte ein Medikament, das für EU Bürger zugelassen wurde, für Amerikaner schädlich sein?

Schnellere Zulassungen allein genügen nicht

Doch schnellere Zulassungen und ihre gegenseitige Anerkennung allein genügen nicht. Sie führen nicht dazu, dass die Zulassungsbehörden einen schwächeren Anreiz haben, unbedenkliche Medikamente nicht zuzulassen. Es stellt sich daher die grundsätzliche Frage, ob eine zwingende staatliche Zulassung nötig ist.

Unkonventioneller Einsatz bereits beschränkt möglich

Schon jetzt zeigen Ärzte und Patienten, dass sie bereit sind, Medikamente zu verschreiben und zu konsumieren, die nicht spezifisch getestet oder von den Behörden für diese Anwendungen zugelassen sind. Der Off-Label-Use, also die Nutzung von Medikamenten außerhalb des von den Behörden zugelassen Bereichs, ist vor allem bei Kindern weit verbreitet. So waren 2002 in Deutschland etwa 57 % aller verordneten Medikamente für gesetzlich krankenversicherte Neugeborene nicht für diese zugelassen.

Zudem ist es bereits möglich, nicht zugelassenen Medikamente im Rahmen der Härtefall-Verordnung zu erhalten. Allerdings gibt es nur sehr wenige Ausnahmen. So sind derzeit nur sieben Medikamente beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte und drei weitere beim Paul Ehrlich Institut gelistet, die für Härtefälle verfügbar sind. Ferner sind nicht zugelassene Medikamente im Rahmen individueller Heilversuche erhältlich. Allerdings dürfen diese Medikamente nicht beworben werden. Der Patient oder der behandelnde Arzt muss also auf anderen Wegen auf den potentiell hilfreichen Wirkstoff aufmerksam werden.

Die Nutzung von nicht zugelassenen Medikamenten und der Einsatz außerhalb des zugelassenen Bereichs zeigen, dass Patienten und Ärzte in der Lage und willens sind, auch ohne staatliche Zulassung Risiko und Nutzen abzuwägen. Nicht bzw. noch nicht zugelassene Medikamente sollten Patienten leichter zugänglich gemacht werden als derzeit.

Freiwillige staatliche Prüfung

Natürlich gibt es Menschen, die ausschließlich auf die staatliche Zulassung vertrauen. Eine freiwillige staatliche Prüfung von Medikamenten, wodurch die Vermarktung auch noch nicht zugelassener Medikamenten möglich würde, wäre eine für beide Patientengruppen attraktive Lösung. Die Medikamente, die nicht dieser freiwilligen Prüfung unterzogen werden, könnten mit einem entsprechenden Hinweis versehen werden.

Medikamente schneller und umfangreicher verfügbar machen

Unsichtbare Opfer, die zu einem hilfreichen Medikament keinen Zugang haben, sollten nicht unberücksichtigt bleiben. Deshalb sollten in einem ersten Schritt die Zulassungsverfahren deutlich beschleunigt und die Zulassungen durch Stellen anderer Staaten anerkannt werden. Zudem sollte den bedenklichen Anreizen der Zulassungsbehörden durch freiwillige staatliche Prüfungen begegnet werden. Kosten könnten so reduziert und die Gesundheit vieler Menschen verbessert werden.

Zuerst erschienen bei IREF.

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Nichts zu verzollen

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Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Student der Volkswirtschaftslehre, ehemaliger Praktikant bei Prometheus. 

Freier Handel über Grenzen hinweg erhöht den Wettbewerb, senkt die Preise und steigert die Vielfalt an Produkten. Für die Verbraucher ist das mehr als nützlich. Trotzdem halten viele Regierungen an Handelshemmnissen fest oder errichten sogar neue. Wenn die einseitige Deregulierung nicht möglich ist, sind Freihandelsabkommen die zweitbeste Alternative.

Niedrigere Preise, höhere Qualität und mehr Auswahl. Dies ist nicht der Slogan eines schwedischen Möbelhauses, sondern die positiven Auswirkungen von freiem Handel auf Konsumenten. Konsumenten profitieren von der Abschaffung von Handelsbarrieren zwischen Ländern, da der Wettbewerb durch Unternehmen aus dem Ausland nicht nur für eine größere Produktvielfalt, sondern auch für niedrigere Preise sorgt. Es ist kein Zufall, dass gerade Länder, die besonders am internationalen Handel teilhaben, auch relativ wohlhabend sind.

Konsumenten profitieren auch vom einseitigen Abbau von Handelsbarrieren. Dennoch beobachten wir Zölle, Quoten und Regulierungen, die die freiwillige Kooperation von Menschen über Landesgrenzen hinweg einschränken. Von diesen Handelsbarrieren profitieren auf Kosten der Konsumenten vor allem Eigner und Angestellte ausgewählter Unternehmen. Sie setzen sich gegen den einseitigen Abbau von Handelsbarrieren ein. Freihandelsabkommen können ein „zweitbestes“ Ergebnis herbeiführen, wenn das „erstbeste“ Ergebnis des unilateralen Barrienabbaus aufgrund des Einflusses von Interessengruppen außer Reichweite ist.

Protektionismus schadet

Zu Handel kommt es, wenn mindestens zwei Beteiligte sich vom Tausch von Gütern oder Dienstleistungen gegen Geld einen Vorteil versprechen. Dass Handel stets für alle Handelspartner wünschenswert ist, erschließt sich den meisten Menschen intuitiv. Würde eine Person einen Nachteil erwarten, würde sie sich schlicht nicht an dem Handel beteiligen. So ist es nicht überraschend, dass sich niemand für Handelsbarrieren zwischen zwei Stadtteilen innerhalb einer Stadt, zwischen zwei Städten innerhalb eines Bundeslandes oder zwischen zwei Bundesländern ausspricht. Selbst für Handelsbarrieren zwischen Staaten innerhalb der EU setzen sich glücklicherweise nur noch wenige ein.

Umso verwunderlicher ist es, dass sich barrierefreier Handel über Landes- und EU-Grenzen hinaus nicht der gleichen Beliebtheit erfreut. Auch hier sind an Transaktionen auf beiden Seiten Personen beteiligt, die beide einen Vorteil aus dem Handel erwarten.

Einseitiger Abbau von Handelsbarrieren nichts Neues

Nicht nur der Abbau von Zöllen und anderen Handelsbarrieren auf Seiten beider Handelspartner, wie die meisten Freihandelsabkommen es vorsehen, ist vorteilhaft, sondern auch der einseitige Abbau von Handelsbarrieren. So können ausländische Unternehmen ohne Zollverpflichtung den inländischen Konsumenten attraktivere Angebote als zuvor unterbreiten. Inländische Firmen können Güter, die sie zur Weiterverarbeitung benötigen, günstiger einkaufen und ihre Waren und Dienstleistungen günstiger an In- wie Ausländer verkaufen. Der Verzicht auf den einseitigen Abbau von Handelsbarrieren als „Vergeltung“ für die Handelsbarrieren eines anderen Landes schadet somit vor allem den inländischen Konsumenten.

Der wahrscheinlich bekannteste Fall von einseitigem Abbau von Handelshemmnissen stammt aus dem 19. Jahrhundert in England. Richard Cobden und seine Mitstreiter in der „Anti-Corn Law League“ brachten 1846 die hohen Zölle und Einfuhrbeschränkungen auf Lebensmittel zu Fall. Eine erhebliche Verbesserung der Lage für die einfache Bevölkerung in den darauffolgenden Jahren war die Folge.

Ein aktuelles Beispiel sind die sogenannten „Preferential Trade Arrangements“. Diese nutzen insbesondere Industrieländer, um einseitig Zölle für Entwicklungsländer auf bestimmte Produkte zu reduzieren. Die Zahl der gemeldeten einseitigen Zoll-Reduzierungs-Programme hat sich von einem im Jahr 1970 auf 31 im Jahr 2016 erhöht. Allein vom Programm der Europäischen Union profitieren sowohl Menschen in 80 relativ armen Ländern als auch Konsumenten in der EU von der Zollfreiheit ausgewählter Güter aus diesen Ländern. Allerdings sind nur etwas mehr als 25% der Güter aus diesen Ländern von Zöllen befreit. Bei Landwirtschaftlichen Produkten sind sogar nur ca. 19% der Güter zollbefreit.

Die Corn Laws und die Preferential Trade Arrangements zeigen, dass die Idee des einseitigen Abbaus von Handelsbarrieren nicht so ungewöhnlich ist, wie es auf den ersten Blick scheint.

Lobbyinteressen gegen unilateralen Barrierenabbau

Warum ist der einseitige Abbau von Handelsbarrieren nicht die Regel? Offene Märkte sind nicht per se im Interesse von Unternehmen. Während sie sich den Marktzugang im Ausland wünschen, scheuen sie zusätzlichen Wettbewerb im Inland. Unternehmen wünschen sich stets größere Märkte für ihre eigenen Produkte und möglichst wenig lästige Wettbewerber. Um zu verhindern, dass sie sich im Inland zusätzlichen Wettbewerbern ausgesetzt sehen, ohne leichteren Marktzugang im Ausland zu erhalten, haben Unternehmen und ihre Stakeholder ein Interesse, sich gegen den einseitigen Abbau von Handelsbarrieren einzusetzen.

Freihandelsabkommen: Zweitbeste Lösungen

Freihandelsabkommen können ein Ausweg aus dieser Situation sein. Inländische Unternehmen lassen zusätzlichen Wettbewerb im Inland durch ausländische Unternehmen zu und erhalten dafür im Gegenzug leichteren Marktzutritt im Ausland.

„Erstbest“ wäre es, wenn Regierungen sich auf die Lobbybemühungen von Unternehmen erst gar nicht einließen, die Unternehmen somit keinen Anreiz für Lobbying hätten und die Regierungen einseitig Handelsbeschränkungen aufheben würden. Obwohl wünschenswert, leben wir nicht in einer Welt, in der politische und unternehmerische Interessen gänzlich voneinander getrennt sind.

Freihandelsabkommen können auch in anderer Hinsicht „zweitbeste“ Lösungen sein. So können Freihandelsabkommen als Instrument dienen, mit dem sich Politiker besser an die Reduzierung von Handelsbarrieren binden können. Wurde ein Abkommen einmal geschlossen, sind die Kosten der Wiedereinführung von Zöllen für die Politiker höher als in Abwesenheit eines Abkommen. Daher ist es weniger wahrscheinlich, dass einmal abgebaute Handelsbarrieren wiedereingeführt werden.

Freierer Handel

Zwar gibt es keine Garantie, dass Vertreter von Interessengruppen auf die Ausgestaltung von Freihandelsabkommen so sehr Einfluss nehmen, dass sie die Situation für Konsumenten verschlechtern, statt sie zu verbessern. Dennoch können Freihandelsabkommen grundsätzlich ein Instrument sein, um mit dem Lobbydruck von Unternehmen umzugehen und freieren Handel verbindlich umzusetzen. Freihandelsabkommen führen leider nie zu Freihandel, aber häufig zu freierem Handel.

Zuerst erschienen bei IREF.

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