Photo: Quinn Dombrowski from Flickr (CC BY-SA 2.0)

Von Claus Vogt, Börsenbrief „Krisensicher investieren“.

Die Ministerien des Bundes und der Länder geben eine Menge Geld für Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit aus. Seitdem das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1977 entschieden hat, dass Öffentlichkeitsarbeit der Regierung nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern sogar notwendig sei, hat der Umfang der staatlichen Werbemaßnahmen spürbar zugenommen.

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts setzt eine verantwortliche Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung voraus, dass der Einzelne von den zu entscheidenden Sachfragen, von den getroffenen Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschlagen genügend wisse, um sie beurteilen, billigen oder verwerfen zu können. In den Bereich zulässiger Öffentlichkeitsarbeit falle daher, dass die Regierung ihre Politik sowie künftig zu lösende Fragen darlege und erläutere.

Einschränkend hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung sachlich richtig sein müsse und keine offene oder versteckte Werbung für einzelne Parteien enthalten dürfe. Goldene Worte des Verfassungsgerichts. Aber ob die vielen Informationsmaßnahmen staatlicher Stellen ihr Geld wert sind oder sinnlos verpuffen, steht auf einem anderen Blatt. Mit zwei Werbekampagnen eines süddeutschen Bundeslandes hat sich vor kurzem der dortige Landesrechnungshof kritisch auseinandergesetzt.

Millionenschwere Kampagne zum Stromsparen              

Das Wirtschaftsministerium des betreffenden Bundeslandes führte in den Jahren 2012 und 2013 die Kampagne „Stromsparen rockt!“ durch. Mit dieser Kampagne sollten die Bürger für das Thema Energiesparen sensibilisiert werden. Von der ersten Planung im Oktober 2011 bis zum Abschluss der Kampagne im Mai 2013 wurde der Kostenansatz von 500.000 Euro auf 2,8 Millionen Euro erhöht. Den größten Informationsbedarf sah das Wirtschaftsministerium zunächst bei der Gruppe der 18- bis 29-Jährigen. Später definierte es als primäre Zielgruppe Menschen im Alter von 40 Jahren und älter. Letztendlich wurden alle Bürger des Bundeslandes als Zielgruppe festgelegt. Den Erfolg der Werbemaßnahme sah das Wirtschaftsministerium darin, dass mehr als 64 Millionen „Kontakte“ durch die Kampagne generiert worden seien.

Der Rechnungshof fordert messbare Erfolgskriterien     

Der Rechnungshof hat dazu angemerkt, dass aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Transparenz bereits bei der Planung von Kampagnen messbare Ziele, eine klar definierte Zielgruppe sowie ein realistisches Budget festzulegen seien. Inwieweit die Bürger mit der Kampagne „Stromsparen rockt!“ somit tatsächlich für das Thema Energiesparen sensibilisiert werden konnten, bleibe mangels jeder Rückmeldungsinstrumente offen. Der Erfolg der Kampagne sei auch aufgrund der nicht näher definierten Zielgruppe schwer zu belegen. Ausgaben von 2,8 Millionen Euro erschienen dem Landesrechnungshof angesichts des nicht nachweisbaren Erfolgs der Kampagne fragwürdig.

Messeteilnahme statt „Roadshow“             

In den Jahren 2014 bis 2016 führte das Wirtschaftsministerium dann eine weitere Informationskampagne durch, und zwar über Energie-Infrastrukturprojekte sowie den Umbau der Energieversorgung. Vorgesehen war zunächst eine „Roadshow“, die im Jahr 2013 europaweit ausgeschrieben wurde. Laut Leistungsbeschreibung sollte ein Roadmobil eingesetzt werden, das in 25 kleineren und mittleren Städten Station machen sollte. Noch vor Zuschlagserteilung entschied das Wirtschaftsministerium, dass die „Roadshow“ nunmehr in Form von Messeteilnahmen mit einem modularen Messestand durchgeführt werden sollte. Das Vergabeverfahren wurde nicht aufgehoben, sondern der Zuschlag auf das ursprüngliche Angebot erteilt. Aufgrund der neuen Konzeption kam es zu einer Messeteilnahme in lediglich sechs Großstädten.

Erhebliche Kostensteigerung durch Änderung der Kampagne             

Das ursprüngliche Angebot auf die Ausschreibung für die „Roadshow“ lag bei rd. 1,25 Millionen Euro. Zwar wurden die Kosten des Hauptangebots annähernd eingehalten. Aufgrund der geänderten Konzeption kamen aber weitere Kosten gemäß „Nebenangebot“ (240.000 Euro) und für Messeflächen (220.000 Euro) sowie für zusätzliche Kommunikationsmittel (40.000 Euro) hinzu. Der Rechnungshof hat diese erhebliche Kostensteigerung beanstandet.

Auch hat er kritisiert, dass das Wirtschaftsministerium noch vor Abschluss des Vergabeverfahrens die wesentlichen Eckdaten der Kampagne verändert hat. Der neue Auftrag wies wesentlich andere Merkmale auf als der ursprüngliche. Trotzdem habe das Wirtschaftsministerium den Zuschlag auf das ursprüngliche Angebot erteilt. Überdies sei das ursprüngliche Ziel, die Kampagne in die Regionen zu tragen, wegen der Konzentration auf Messestandorte in Großstädten nicht erreicht worden.

Werbekampagnen sind Verschwendung von Steuergeldern       

Das Wirtschaftsministerium hat für beide Kampagnen mehr als 4,5 Millionen Euro ausgegeben. Zusammenfassend formuliert der Rechnungshof, mit der bei Rechnungshöfen üblichen Zurückhaltung, dass eine Aussage über den tatsächlichen Erfolg der Kampagnen nicht möglich sei. Das Wirtschaftsministerium des betreffenden Bundeslandes ist natürlich der Ansicht, es habe die Kampagnen professionell durchgeführt. Aus meiner Sicht handelt es sich bei den beschriebenen Werbemaßnahmen schlicht um eine Verschwendung von Steuergeldern.

Photo: Elihu Vedder from Wikimedia Commons (CC0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Wenngleich bisherige Studien nur bedingt Anlass zur Sorge um die Demokratie geben, ist eine gesunde Skepsis gegenüber dem überproportionalen Einfluss besonders wohlhabender Wählergruppen angebracht.

Angesichts wachsender Einkommens- und Vermögensungleichheit in vielen westlichen Demokratien sehen einige Sozialwissenschaftler die Demokratie in Gefahr. Haben Wohlhabende einen überproportionalen Einfluss auf politische Entscheidungen, der dem ideal gleicher Repräsentation aller Wähler zuwiderläuft? Wenngleich ein jüngerer Aufsatz dies hinsichtlich der USA medienwirksam bejahtund eine Untersuchung im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialesfür Deutschland zu einer ähnlich pessimistischen Einschätzung kommt, sind die Ergebnisse der „Responsiveness“-Forschung aufgrund methodischer und konzeptioneller Herausforderungen weniger eindeutig als gemeinhin angenommen. Allerdings gibt es belastbare Hinweise dafür, dass Superreiche stärker Einfluss auf politische Entscheidungen ausüben als durchschnittliche Wähler und diesen Einfluss bei Nischenthemen mit geringer öffentlicher Aufmerksamkeit zu ihrem persönlichen Vorteil einsetzen können.

An Vorschlägen zur Reform des demokratischen Systems zwecks gleichmäßigerer Repräsentation mangelt es nicht. So wird etwa die weitere Einschränkung privater Spenden an Parteien gefordert. Am vielversprechendsten ist es jedoch, die Möglichkeiten der Politik zur Privilegierung von Sonderinteressengruppen einzuschränken.

Gleiche Stimme, ungleicher Einfluss

Ein konstituierendes Element moderner Demokratien ist die gleiche Möglichkeit aller mündigen Bürger, bei Wahlen per Stimmabgabe Einfluss auf politische Entscheidungen auszuüben. Vermögens- und Einkommensunterschiede sollten keinen Einfluss auf das Stimmgewicht haben. Führten gleiche Chancen auf Einfluss auch zu tatsächlich gleicher Einflussnahme, würden sich politische Entscheidungen stark an den Präferenzen des Medianwählers orientieren, also an jenem Wähler, dessen Präferenzen im politischen Spektrum in der Mitte liegen.

Es gibt allerdings naheliegende Gründe, die erwarten lassen, dass formal gleiche Chancen auf Einfluss nicht in gleicher Einflussnahme münden: Verschiedene Menschen sind in unterschiedlichem Ausmaß an Politik interessiert und machen daher in unterschiedlichem Maße Gebrauch von ihrer Stimmmöglichkeit. Außerdem sind sie in unterschiedlichem Maße zu politischem Engagement bereit, das über die Stimmabgabe hinausgeht, und wollen unterschiedlich viele Ressourcen aufbringen, um andere Menschen von ihrer Meinung zu überzeugen. Derartiger ungleicher Einfluss ist grundsätzlich nicht problematisch, da er aus dem bewussten Verzicht auf Einfluss durch manche Wähler folgt.

Doch andere Quellen ungleichen Einflusses könnten problematischer sein: Was, wenn manche Menschen systematisch entgegen ihrer Interessen handeln? Was, wenn manche Menschen mehr Ressourcen aufbringen können, um die Meinung anderer zu beeinflussen? Und was, wenn gewählte Repräsentanten überproportional aus bestimmten Bevölkerungsgruppen stammen, deren Meinung zu berücksichtigen sie aufgrund ihrer Prägung eher gewillt sind?
Viele Zeitgenossen vermuten, dass Einkommens- und Vermögensunterschiede eine wichtige Ursache ungleich verteilten Einflusses sind: Wer über ein hohes Einkommen oder Vermögen verfügt, kauft sich Einfluss und erhöht damit sein Stimmgewicht.

Haben Wohlhabende andere Präferenzen?

Konsequenzen hat eine Überrepräsentation Wohlhabender nur, wenn deren Präferenzen systematisch von den Präferenzen weniger Wohlhabender abweichen. Bisher konnten nur wenige empirische Studien dieser Frage anhand repräsentativer Umfragen nachgehen. Problematisch ist, dass kleine Gruppen, etwa Superreiche, oft nicht erfasst werden. Weitere Probleme entstehen, weil oft nur Angaben über Einkommen, nicht aber über Vermögen erfasst werden. Darüber hinaus werden Präferenzen typischerweise genau zu jenen Themen erfragt, bei denen a priori stärkere Unterschiede entlang der Einkommensverteilung zu erwarten sind, während Konsensthemen in der Meinungsforschung verständlicherweise weniger Aufmerksamkeit erhalten.

Trotz dieser Einschränkungen gibt es einige belastbare Erkenntnisse. Sie zeigen, dass die Präferenz für eine liberalere Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik mit dem Einkommen steigt und Wohlhabende zu einer optimistischeren Bewertung der wirtschaftlichen Lageneigen. Eine Auswertung von rund 1.800 Umfragen seit den 1980ern zeigt, dass die Top-20%-Verdiener selbst bei Berücksichtigung von Bildungsunterschieden eine deutlich liberalere Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik wünschen als die unteren 20% der Einkommensverteilung. Besonders stark weichen die Präferenzen der nur schwer erfassbaren Superreichen ab, wie anhand eines Samples der 4% Top-Verdiener in den späten 70ern und anhand von 83 in Chicago lebender Vermögender im obersten Perzentilgezeigt werden konnte. Eine Untersuchung auf Basis von 252 Umfragen zwischen 1998 und 2013 legt nahe, dass ähnliche Präferenzunterschiede entlang der Einkommensverteilung auch für Deutschland bestehen.

Politik nur für die Reichen?

In einer vielzierten Studie aus dem Jahr 2014 werten Gillens und Page (2014) für 1.779 politische Entscheidungen in den USA zwischen 1981 und 2002 nach Einkommen differenzierte Meinungsumfragen aus. Sie vergleichen die Präferenzen von Angehörigen verschiedener Einkommensgruppen mit den tatsächlich umgesetzten Entscheidungen. Ihr Ergebnis: Medianverdiener üben im Gegensatz zu den Top-10%-Verdiener keinen starken Einfluss auf politische Entscheidungen aus. Daraus folgt nicht, dass die Politik stets gegen die Interessen des Medianverdieners entscheidet – doch „durchschnittliche Bürger kriegen nur dann, was sie wollen, wenn die ökonomische Elite es auch will.“

Während Gillens und Page (2014) weiterhin ein starkes Medienecho genießen, geriet das Studiendesign in die Kritik von Fachkollegen. Bashir (2015) zeigt, dass das verwendet ökonometrische Modell den Einfluss von Durchschnittsverdienern systematisch unterschätzt und keine Rückschlüsse hinsichtlich der Überrepräsentation verschiedener Einkommensgruppen erlaubt. Ens (2015) weist darauf hin, dass die Intensität von Präferenzen ebenfalls entlang der Einkommensverteilung variiert und deren Berücksichtigung im Studiendesign den Befund ungleicher Repräsentation weitgehend relativiert. Branham et al. (2016) zeigen, dass Durchschnittsverdiener und Wohlhabende im verwendeten Datensatz nahezu in allen Fragen übereinstimmen und Entscheidungen im Fall eines Dissens nahezu genauso oft zugunsten der Durchschnittsverdiener ausfallen wie zugunsten der Wohlhabenden. Gillens und Page (2016) widersprechen ihren Kritikern, stimmen aber dahingehend zu, dass weitere Forschung notwendig ist.

Frühere Studien zeichnen gemischtes Bild

Ältere Studien stehen nur teilweise in Einklang mit den Befunden von Gillen und Page (2014): Bartels (2008) und Hayes (2012) finden, dass das Abstimmungsverhalten von US-Senatoren den Präferenzen wohlhabender Wähler entspricht, nicht aber jenen der weniger wohlhabenden. Brunner et al (2013) ziehen diese Befunde in Zweifel und zeigen, dass sich Demokratische und Republikanische Senatoren hinsichtlich ihrer Empfänglichkeit für die Präferenzen weniger Wohlhabender stark unterscheiden und die starke Korrelation zwischen Einkommen und Parteipräferenz den Befund ungleichen Einflusses verschiedener Einkommensgruppen nahezu vollständig erklärt. Zu einem ähnlichen Schluss kommt Tausanovitch (2014). Flavin (2012) vergleicht US-Staaten hinsichtlich ihrer Gesellschafts- und Wirtschaftspolitik und zeigt, dass Unterschiede zwischen den Staaten durch die Präferenzen wohlhabender Wähler erklärt werden können. Rigby und Wright (2013) konzentrieren sich auf den Programmformierungsprozess der politischen Parteien in den USA und zeigen, dass die Präferenzen ärmerer Wähler unterproportional abgebildet werden.

Für Deutschland existieren nur wenige vergleichbare Studien. Elsässer et al (2016) finden hinsichtlich 252 politischer Entscheidungen in Deutschland zwischen 1998 und 2013, dass die Präferenzen Wohlhabenderer überproportional abgebildet werden. Auf Basis von Umfragedaten für 30 Demokratien, darunter Deutschland, schätzt Bartels (2017), dass Wohlfahrtsausgaben 10-15 % unter dem Niveau liegen, das bei gleichmäßiger Berücksichtigung aller Präferenzen zu erwarten wäre. Hahn (2018) bildet politische Präferenzen mehrdimensional ab und findet für 19 Länder und 60 Wahlen zwischen 2003 und 2017 keine überproportionale Repräsentation von Wohlhabenden.

Ungleicher Einfluss vorteilhaft für weniger Wohlhabende?

Die aktuelle Fachdiskussion illustriert, wie schwierig es ist, die ungleiche Repräsentation verschiedener Einkommens- und Vermögensschichten empirisch nachzuweisen. Darüber hinaus ergeben sich konzeptionelle Probleme. So weisen Tyler Cowen und Matthew Yglesias darauf hin, dass Wähler in Meinungsumfragen oft widersprüchliche Präferenzen angeben – beispielsweise wenn sie sowohl niedrigere Preise als auch Protektionismus wünschen. Aufgabe der Politik ist es, einen Kompromiss zwischen solchen widersprüchlichen Präferenzen zu finden.

Bryan Caplan argumentiert, dass ein stärkerer Einfluss wohlhabenderer Wähler nicht von Nachteil für weniger Wohlhabende sein muss. Dafür spricht der Befund, dass Wähler selten auf Basis ihres wirtschaftlichen Eigeninteresses abstimmen, sondern Wahlen hauptsächlich als Möglichkeit begreifen, ihre Vorstellung von einer besseren Welt zu verwirklichen. Anhand repräsentativer Umfragedaten zeigt Caplan (2002), dass wohlhabende Wähler sowohl über Fakten, als auch über Wirkungszusammenhänge besser informiert sind als weniger wohlhabende Wähler. Aus diesem Grund wäre ein stärkerer Einfluss wohlhabender Gruppen eine gute Nachricht für die weniger Begüterten.

Entpolitisierung gegen Interessenpolitik

Wenngleich bisherige Studien also nur bedingt Anlass zur Sorge um die Demokratie geben, ist eine gesunde Skepsis gegenüber dem überproportionalen Einfluss besonders wohlhabender Wählergruppen angebracht. Während wenig dafür spricht, dass bestimmte Einkommens- und Vermögensgruppen eine systematische „Klassenpolitik“ in ihrem Gruppeninteresse anstreben, ist der Einsatz besonders einflussreicher Individuen und ihrer Lobbygruppen für spezifische, dem Eigeninteresse entspringende Anliegen wohldokumentiert. Das gilt insbesondere für Politikbereiche, die außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung stehen und in denen sich Kosten weit streuen lassen.

Beispielsweise illustriert eine wachsende Literatur den hohen Wert politischer Kontakte für Firmeneigner, etwa im Fall des ehemaligen US-Finanzministers Timothy Geithner, dessen Ernennung 2008 den Aktienkurs genau jener Firmen hochschnellen lies, zu denen er während vorangehender Tätigkeiten Kontakte aufgebaut hatte. Auch in der aktuellen Diskussion um die Regulierung des Bankensektors spielen die Sonderinteressen besonders hoher Einkommensgruppen eine zweifelhalte Rolle und bieten eine Erklärung dafür, weshalb an Banken nicht deutlich höhere Eigenkapitalanforderungen gestellt werden.

Es ist indes unwahrscheinlich, dass konventionelle Vorschläge wie die Einschränkung von Parteispenden die zugrundeliegenden Einflusskanäle unterbinden können. Wirksamer ist es, die Entscheidungskompetenzen der Politik einzuschränken und in den verbliebenen Politikbereichen auf eine stärkere Regelbindung zu pochen.

Erstmals erschienen bei IREF