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Apotheken: Einmal durchlüften, bitte!

Photo: Yann Caradec from Flickr (CC BY-SA 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Doktorand der Volkswirtschaftslehre.

Die Einschränkungen des Apothekenbesitzes sind ineffizient und ziehen höhere Preise für Patienten nach sich. Zu einer besseren Beratung trägt das Fremdbesitz- und Mehrbesitzverbot ebenso wenig bei, wie zu einer besseren Versorgung.

Die Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände meldet für das Jahr 2018 erneut einen Rückgang der Apothekenanzahl. Es waren 325 Apotheken weniger als im Vorjahr. In Deutschland dürfen gemäß dem Apothekengesetz nur Apotheker Apotheken besitzen und betreiben. Das Fremd- und Mehrbesitzverbot wurde im Jahr 2004 zwar etwas gelockert. Seitdem dürfen Apotheker bis zu drei weitere Filialapotheken betreiben. Diese müssen sich im selben oder in einem direkt benachbarten Landkreis wie die Hauptapotheke befinden. Die anhaltenden Einschränkungen hinsichlich der Eigentümerstruktur und der Anzahl der Apotheken innerhalb einer Unternehmung beschränken jedoch weiterhin den Wettbewerb um die Gunst der Verbraucher und verhindern die Realisierung kostensenkender Größenvorteile. Im Interesse der Kunden sollte eine Öffnung des Apothekenmarkts erfolgen, die Nicht-Apothekern den Besitz von Apotheken ermöglicht und die Anzahl der Apotheken pro Betreiber unbegrenzt lässt.

Weniger Hauptapotheken, mehr Filialapotheken

Die Anzahl der Apotheken ist von 21.476 im Jahr 2005 auf 19.432 im Jahr 2018 zurückgegangen. Der Anteil von Filialapotheken hat sich in diesem Zeitraum von 6 Prozent auf 23 Prozent erhöht. Die deutschen Apotheker haben von dem seit 2004 möglichen Filialbetrieb also rege Gebrauch gemacht. Dass es sich für Apotheker finanziell lohnt, mehrere Apotheken zu betreiben, ist auch ein Hinweis darauf, dass sich mehrere Filialen zu niedrigeren durchschnittlichen Kosten betreiben lassen als eine einzelne Filiale.

Ressourcen gemeinsam nutzen

Eine Aufhebung sowohl des Fremdbesitzverbotes als auch der Limitierung der Anzahl von Filialen ginge mit weiteren Vorteilen einher. Apotheken könnten umfänglicher als bisher Größenvorteile ausschöpfen. Infrastruktur etwa für Buchhaltung, Personalmanagement, Einkauf und Lagerung könnten verstärkt von mehreren Apotheken gemeinsam genutzt werden. Der Wettbewerb der Apotheker untereinander würde dafür sorgen, dass von den resultierenden Kosteneinsparungen auch die Kunden profitieren.

Preissenkungen wären vor allem bei Medikamenten zu erwarten, die apothekenpflichtig aber nicht verschreibungspflichtig sind. Dabei handelt es sich vor allem um Medikamente, die zur kurzfristigen Behandlung von leichteren Beschwerden und Krankheiten eingesetzt werden, wie Kopf- und Zahnschmerzen oder Erkältungen. Bei diesen Medikamenten haben Apotheken – im Gegensatz zu verschreibungspflichtigen Medikamenten – einen Preisgestaltungsspielraum.

Fremd- und Mehrbesitzverbot: Bessere Versorgung?

Die Befürworter des Fremd- und Mehrbesitzverbots, wie die Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände, argumentieren, das Verbot trage dazu bei, die Versorgung der Bürger sicherzustellen. Doch die Versorgung der Patienten ist nicht in Gefahr. Eine Aufhebung des Fremd- und Mehrbesitzverbots würde es Apotheken erlauben, Infrastruktur gemeinsam zu nutzen. Die resultierenden Kostensenkungen könnten sogar Apothekenstandorte attraktiv machen, die bisher nicht rentabel sind – gerade in ländlichen Gebieten. Ein Blick in europäische Nachbarländer verdeutlicht dies. In Norwegen wurde das Verbot im Jahr 2001 abgeschafft. Daraufhin konnte eine deutliche Verbesserung der Versorgungsdichte festgestellt werden – auch auf dem Land. In Großbritannien gibt es kein Fremd- und Mehrbesitzverbot und die Versorgung ist auf einem ähnlich hohen Niveau wie in Deutschland.

Auch die Qualität der Beratung steht nicht auf dem Spiel, denn entscheidend ist nicht, dass der Besitzer einer Apotheke Pharmazeut und immer vor Ort ist. Es wäre ausreichend, die Anwesenheit (tatsächlich oder digital) eines Pharmazeuten sicherzustellen. Schon heute betreuen angestellte Apotheker Kunden in Haupt- und Filialapotheken.

Apotheken: Eine heuschreckenfreie Zone?

Weiter wird von den Befürwortern des Verbots argumentiert, das Fremd- und Mehrbesitzverbot entkoppele „(…) die Arzneimittelversorgung von ausschließlich an Gewinnmaximierung orientierten Vorgaben Dritter, wie z.B. Kapitalgesellschaften (…)“. Der Präsident der Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände spitzt gar zu: „Kranke sind aber keine Konsumenten und deshalb muss die Apotheke eine heuschreckenfreie Zone bleiben.“

Es ist abwegig anzunehmen, dass Apotheker, die Kapital für den Betrieb ihrer eigenen Apotheke bereitstellen, kein Interesse an dem wirtschaftlichen Erfolg ihres Unternehmens haben. Das ist auch nicht verwerflich. Denn das Streben nach Gewinnen steht, ebenso wie in anderen Bereichen des Gesundheitssystems, nicht in einem grundsätzlichen Gegensatz zu den Interessen der Patienten.

Apothekenmarkt öffnen

Die Einschränkungen des Apothekenbesitzes sind ineffizient und ziehen höhere Preise für Patienten nach sich. Zu einer besseren Beratung trägt das Fremdbesitz- und Mehrbesitzverbot ebenso wenig bei, wie zu einer besseren Versorgung. Die bisher erfolgte schrittweise Deregulierung des Apothekenmarkts hat sich nicht zum Nachteil der Kunden ausgewirkt. Patienten werden seit über 10 Jahren in Filialapotheken beraten – ohne Nachteile in Kauf nehmen zu müssen. Im Gegenteil: Vielmehr hat der Zuwachs an Filialapotheken vermutlich dazu beigetragen, dass die Gesamtzahl der Apotheken weniger stark zurückging. Wie anderen Unternehmen auch, sollte es Apotheken möglich sein, Ressourcen zu bündeln und gemeinsam zu nutzen. Eine Aufhebung des Fremd- und Mehrbesitzverbots ist deshalb dringend geboten.

Erstmals erschienen bei IREF.

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Über den Wolken muss die Freiheit wohl grenzenlos sein

Photo: Wikimedia Commons (CC 0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Student der Volkswirtschaftslehre, ehemaliger Praktikant bei Prometheus. 

20 Jahre nach der letzten großen Liberalisierung des europäischen Luftverkehrs ist es Zeit, die verbleibenden Wettbewerbshürden für nichteuropäische Anbieter zu beseitigen.

Der Zugang zum europäischen Luftverkehr ist für ausländische Anbieter streng limitiert. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, dürfen nur europäische Fluggesellschaften Passagiere und Fracht von einem Ort zu einem anderen Ort innerhalb der Europäischen Union befördern. Dies lässt derzeit insbesondere britische Airlines zittern. Sie wären bei einem ungeordneten Brexit auf einen Schlag Nicht-EU-Fluggesellschaften und damit zunächst nicht berechtigt, innerhalb der EU Flüge anzubieten. Der Ausschluss nichteuropäischer Fluggesellschaften ist nicht nur problematisch für britische Fluglinien im Fall eines harten Brexits, sondern behindert grundsätzlich den Wettbewerb von Airlines um die Gunst europäischer Kunden. Auch Airlines, die nicht zu mindestens 50 Prozent im Besitz von EU-Bürgern sind, sollten innereuropäische Flüge anbieten können.

Mehr Fluggäste, relativ stabile Ticketpreise

Im Jahr 2017 nutzten in Deutschland über 212 Millionen Reisende das Flugzeug als Verkehrsmittel. Das waren gut 48 Millionen Passagiere mehr als 10 Jahre zuvor. Der innereuropäische Flugverkehr macht dabei einen erheblichen Teil des Gesamtflugverkehrs in Deutschland aus. Nach Daten des Statistischen Bundesamts hatten im Jahr 2018 etwa 70 Prozent aller Passagiere, die in Deutschland ihre Reise begannen, als Ziel einen innereuropäischen Flughafen. Nur 30 Prozent der Passagiere flogen zu nichteuropäischen Zielen.

Trotz regelmäßiger Berichte über günstige Tickets von Low-Cost-Airlines wie Ryanair, easyJet und Co. sind Flugpreise für die Deutschen seit 1991 etwa so stark gestiegen wie das allgemeine Preisniveau.

Europäischer Luftverkehr: Unvollendete Erfolgsgeschichte

Der 1. April 1997 ist ein besonderer Tag für den europäischen Flugverkehr. An diesem Tag fand die zehnjährige schrittweise Liberalisierung des europäischen Luftverkehrs seinen vorläufigen Abschluss. Zum Schnäppchenpreis von 123 Mark konnten die Deutschen Ostern 1997 mit einer Tochter von British Airways innerhalb Deutschlands verreisen.

Seit dem 1. April 1997 dürfen EU-Airlines uneingeschränkt Flüge innerhalb der Europäischen Union anbieten und die Preise frei gestalten. Es dürfen daher auch ausländische europäische Fluggesellschaften innerdeutsche Flüge anbieten. Dies war vor der Liberalisierung nicht möglich. So ist es nicht verwunderlich, dass in den meisten europäischen Ländern nationale Monopolisten den Luftverkehr prägten – in Deutschland die Lufthansa.

Vor der Deregulierung war der Flugverkehr national reguliert und internationale Flüge waren nur durch bilaterale Luftfahrtabkommen möglich, die den Marktzugang und die Eigentümerstrukturen streng regulierten. Dies gilt bis heute für nichtinnereuropäische Flüge. Die Freiheiten des gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums gelten nur für Airlines aus der EU, Norwegen, Island, Liechtenstein und der Schweiz.

Fluggesellschaft europäisch genug?

Nur EU-Airlines dürfen grundsätzlich kommerziell Passagiere und Fracht von jedem Ort in der Europäischen Union an jeden anderen Ort in der Union befördern. Es ist detailliert geregelt, was eine EU-Airline ist. Die Airline muss ihren Hauptsitz in einem EU-Staat haben und über ein von diesem Mitgliedsland ausgestelltes Luftverkehrsbetreiberzeugnis verfügen. Außerdem muss die Airline mindestens zu 50 Prozent im Besitz von europäischen Staaten oder deren Staatsangehörigen sein und von diesen tatsächlich kontrolliert werden. Die Regeln gelten analog für Norwegen, Island, Liechtenstein und die Schweiz.

Nichteuropäischen Anbietern ist damit der Marktzugang so gut wie versperrt. Deshalb versucht die britische easyJet derzeit, ihre nichteuropäischen Aktionäre los zu werden, um im Falle eines Brexits weiterhin als EU-Airline zu gelten. Mit ähnlichen Schwierigkeiten kämpft die International Airlines Group (IAG), zu der unter anderem British Airways, die irische Aer Lingus und die beiden spanischen Fluggesellschaften Iberia und Vuelling Express gehören. Können Iberia und Vueling Express bis zum 29. März nicht nachweisen, dass sie spanische Airlines sind, würde ein großer Teil des innerspanischen Flugverkehrs im Falle eines ungeordneten Brexits lahmgelegt werden.

Die Erfolgsgeschichte fortführen

Die Anforderung an die Eigentümerstruktur auf dem EU-Flugverkehrsmarkt ist eine Form von Lokalisierungsbarriere, die Wettbewerb einschränkt. Wie in anderen Bereichen auch sind diese Einschränkungen vor allem kostspielig für die Verbraucher und können nur selten mit Sicherheitsbedenken begründet werden. So ist es nur schwer nachvollziehbar, warum beispielsweise American Airlines Flüge von New York nach Paris anbieten, aber keine Passagiere von Frankfurt nach Athen befördern darf. Sicherheitsbedenken können kaum Grund für diese Einschränkung sein, schließlich müssen ausländische Fluggesellschaften, die schon heute Ziele in der EU ansteuern, entsprechende Sicherheitsnachweise vorlegen.

20 Jahre nach der letzten großen Liberalisierung des europäischen Luftverkehrs ist es Zeit, die verbleibenden Wettbewerbshürden für nichteuropäische Anbieter zu beseitigen. Airlines sollten unabhängig von ihrer Aktionärsstruktur Flüge innerhalb der EU anbieten und sich Zugang zu Start- und Landesrechten verschaffen können, die öffentlich versteigert und nicht wie bisher vornehmlich an alt eingesessene Anbieter vergeben werden sollten.

Erstmals erschienen bei IREF.

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Werden wir zu alt?

Photo: Chris Waits from flickr (CC BY-SA 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Student der Volkswirtschaftslehre, ehemaliger Praktikant bei Prometheus. 

Statt auf die Alterung der Gesellschaft zu verweisen, sollten Politiker ihre Gestaltungsmöglichkeiten ausschöpfen, um die Kosten und Nutzen des Gesundheitssystems besser auszutarieren.

Die Ausgaben für Gesundheit sind in Deutschland pro Kopf inflationsbereinigt von 2000 bis 2017 um 40 Prozent gestiegen. Es wird erwartet, dass sie auch in der Zukunft weiter steigen werden. Die beobachteten Kostensteigerungen werden regelmäßig auf den Anstieg der Lebenserwartung und das Altern der Bevölkerung zurückgeführt. Doch die Gesundheitsausgaben werden nicht nur von der Altersstruktur der Gesellschaft bestimmt. Unter anderem werden sie beeinflusst vom medizinischen Fortschritt und von politischen Entscheidungen, bei denen stets zwischen der Verfolgung verschiedener Ziele abgewägt werden muss. Auf Trade-offs wies auch Gesundheitsminister Jens Spahn während des Weltwirtschaftsforums in Davos hin: „Andere fliegen zum Mond, wir wollen den Krebs besiegen.“

Babyboomer vs. längere Leben: Altersstruktur und Gesundheitskosen

Es gibt – abgesehen von Migration – in gewöhnlichen Zeiten zwei maßgebliche Ursachen für die Veränderung der Altersstruktur einer Gesellschaft.

Erstens, Schwankungen in der Geburtenrate können dazu führen, dass sich die Bevölkerungsstruktur verändert. Dies kann etwa in Deutschland in den Jahren von 1955 bis 1969 beobachtet werden. In dieser Zeit wurden relativ zu den darauffolgenden Jahrzehnten viele Babys geboren. Die relativ große „Babyboomergeneration“ senkte zunächst das durchschnittliche Alter der Bevölkerung und trägt jetzt zu seinem Anstieg bei. Dadurch werden die Gesundheitsausgaben in den nächsten Jahren sicher steigen. Es ist unbestritten, dass die Gesundheitsausgaben in den letzten Jahren vor dem Tod von Menschen am höchsten sind. Je höher der Anteil der Generation im letzten Zehntel ihres Lebens an der Gesamtbevölkerung ist, desto höher fallen somit die durchschnittlichen Gesundheitskosten aus.

Zweitens, die Altersstruktur verändert sich, wenn die Lebenserwartung steigt. Lag die Lebenserwartung bei Geburt in den 1950er Jahren In Deutschland noch bei 67,5 Jahren, sind es heute 81 Jahre. Die Vereinten Nationen erwarten auch in der Zukunft weiter steigende Lebenserwartungen. Ob der Anstieg der Lebenserwartung ebenfalls die Gesundheitsausgaben steigen lässt, ist jedoch umstritten.

Gesundheitskosten und Lebenserwartung: Zwei konkurrierende Thesen

In der Literatur lassen sich zwei konkurrierende Thesen bezüglich der Auswirkungen einer höheren Lebenserwartung auf die Kosten für Pflege und Gesundheit finden.

Gemäß der ersten These treten unabhängig von der Lebenserwartung gesundheitliche Einschränkungen ab einem gewissen Alter ein. Steigt die Lebenserwartung, erhöht sich die Anzahl der Jahre, die in altersbedingter Krankheit verbracht werden. Trifft diese These zu, führen steigende Lebenserwartungen zu erhöhten Ausgaben für das Gesundheitssystem.

Der zweiten These zufolge tritt die Phase der Krankheit erst kurz vor dem Tod auf. Steigt die Lebenserwartung, verschiebt sich auch der Beginn altersbedingter Beeinträchtigungen. Die Ausgaben verschieben sich daher nur nach hinten, steigen aber pro Person nicht.

Eine Kompromissthese kombiniert beide möglichen Effekte einer erhöhten Lebenserwartung. Die meisten Menschen leben durch eine höhere Lebenserwartung zusätzliche Jahre in Gesundheit. Ein anderer Teil der Menschen verbringt die gewonnenen Lebensjahre jedoch vollständig in Krankheit bzw. in Pflegebedürftigkeit. Die Gesundheitskosten erhöhen sich gemäß der Kompromissthese durch eine steigende Lebenserwartung moderat.

Lebenserwartung und Gesundheitskosten: Empirie uneins

Welche der Thesen zutrifft, ist eine in der Literatur nicht abschließend beantwortete empirische Frage. So finden Forscher in einer Untersuchung von Daten der Gmünder Ersatzkasse aus dem Jahr 2011, dass mit einer längeren Lebenserwartung sowohl relativ als auch absolut mehr Lebenszeit in Pflegebedürftigkeit verbracht wird. Dies spricht gegen die These eines reinen Verschiebens der Pflegebedürftigkeit auf einen späteren Zeitpunkt.

Andere Untersuchungen unterstreichen dagegen, dass ein erheblicher Teil der Gesundheitskosten sich nach hinten verschiebt und dieses „gesunde Altern“ die Kosten weniger stark anschwellen lässt, als der Anstieg der Anzahl älterer Menschen zunächst vermuten lassen würde.

Gesundheitsausgaben: Eine Abwägungsfrage

Während das Ausmaß des Einflusses der Lebenserwartung auf die Gesundheitskosten umstritten ist, zeigen die Ergebnisse internationaler Untersuchungen, dass es eine Abwägungsfrage ist, wie viele Ressourcen im Gesundheitssektor eingesetzt werden. So gelten vor allem das Niveau des Bruttoinlandsprodukts, der technologische Fortschritt und der Grad der Dezentralisierung des Gesundheitssystems als zuverlässige Prädiktoren für die absolute Höhe der Pro-Kopf-Gesundheitsausgaben.

Eine aktuelle Untersuchung aus dem Jahr 2018 verdeutlicht dies auch für Deutschland. So können gut ein Viertel der realen Kostensteigerungen in der Gesetzlichen Krankenversicherung von 2004 bis 2015 auf die Veränderung der Altersstruktur zurückgeführt werden – dabei ist es nicht möglich die Effekte einer größeren älteren Generation und einer gestiegenen Lebenserwartung auseinanderzuhalten. Andere Faktoren, also nicht-demographische Einflüsse, machten rund drei Viertel der realen Kostensteigerungen aus. Hinter diesen nicht weiter aufgeschlüsselten Faktoren verbergen sich unter anderem der medizinische Fortschritt und die Auswirkungen politischer Entscheidungen, wie die Ausweitung von Gesundheitsleistungen.

Auch ein Blick auf andere OECD-Länder zeigt, dass die Höhe der Gesundheitsausgaben eine Abwägungsfrage ist. Im internationalen Vergleich geben nur Frankreich, die Schweiz und die Vereinigten Staaten einen höheren Anteil ihres Bruttoinlandsprodukts für Gesundheit aus. Diese Länder weisen allerdings einen niedrigeren Anteil über 65-Jähriger als Deutschland auf. Japan dagegen hat einen deutlich höheren Anteil älterer Menschen als alle anderen TOP-10 Länder und ist erst an sechster Stelle zu finden.

Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass neben der Altersstruktur weitere Faktoren die Gesundheitsausgaben maßgeblich beeinflussen. Der Politik sind also bezüglich der Beeinflussung der Gesundheitskosten keinesfalls die Hände gebunden.

Für Politiker ist der Verweis auf eine alternde Bevölkerung dennoch eine willkommene Erklärung für Kostensteigerungen im Gesundheitssystem. Präsentieren Politiker die Kostenentwicklung als durch die Alterung bestimmt und somit unbeeinflussbar, bleiben ihnen eher unerfreuliche Diskussionen mit ihren Wählern über im Konflikt stehende alternative Ziele erspart. Denn Ressourcen, die im Gesundheitsbereich eingesetzt werden, können nicht mehr alternativ verwandt werden, etwa für Bildung, Forschung oder Infrastruktur.

Gesundheitssystem: Es geht besser

Statt auf die Alterung der Gesellschaft zu verweisen, sollten Politiker ihre Gestaltungsmöglichkeiten ausschöpfen, um die Kosten und Nutzen des Gesundheitssystems besser auszutarieren.

Entscheidungen sollten möglichst dezentral von den Betroffenen selbst gefällt werden. Patienten können zusammen mit den jeweiligen Experten vor Ort, ihren behandelnden Ärzten, Apothekern und Therapeuten am besten einschätzen, welche Therapiemaßnahmen geeignet sind, um ihre Gesundheit zu verbessern.

Mehr Wettbewerb der Krankenversicherungen, Krankenhäuser, Apotheken und Ärzte um die Gunst der Patienten könnte außerdem dazu beitragen, dass die Qualität von Gesundheitsdienstleistungen steigt und Kosten reduziert werden.

Erstmals erschienen bei IREF.

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Zeit ist Geld

Photo: sabreguy29 from flickr (CC BY 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Student der Volkswirtschaftslehre, ehemaliger Praktikant bei Prometheus.

Die Zollerhebung verzögert den Transport zum Kunden. Container stapeln sich in Häfen und warten auf die Abfertigung durch die Zollbehörden. Dies dauert im weltweiten Durchschnitt 3 bis 4 Tage. Ein zusätzlicher Transporttag verursacht für ein Gut Kosten in Höhe von 0,6 bis 2,3 Prozent des Werts des Produkts.

Die Erhebung von Zöllen verursacht nicht nur direkte Kosten in Form der zu entrichtenden Abgaben, sondern auch indirekte Kosten. So werden Beamte für die Zollabwicklung eingesetzt, Importeure beschäftigen Mitarbeiter, die sich um die entsprechenden Formalitäten bemühen und der Transport an die Kunden wird verzögert. Das wird dieser Tage besonders deutlich im Hinblick auf ein drohendes Chaos an den Häfen im Falle eines harten Brexits. Die britische Regierung hat bereits auf einem alten Flughafen den Umgang mit LKW-Staus geprobt, der in den ersten Wochen erwartet wird, wenn zwischen Großbritannien und der EU wieder Zölle erhoben würden. Vorsichtigen Schätzungen zu Folge beliefen sich 2017 allein die Kosten, die auf Grund von Verzögerungen durch die Zollabfertigung für Importe in die Europäische Union entstehen, auf etwa 33 Milliarden Euro. Dem stehen 25,5 Milliarden Euro Zolleinnahmen der EU gegenüber – keine glänzende Bilanz.

Alternative Mittelverwendung: Zöllner oder Lehrer?

Auf Seiten des Staates entstehen durch Zölle Einnahmen. Gut 25,5 Milliarden Euro Zolleinnahmen wurden im Jahr 2017 von den Mitgliedsstaaten für den Haushalt der EU erhoben. Nach Abzug einer Pauschale (20 Prozent) für die Erhebungskosten, konnten im Jahr 2017 gut 20,3 Milliarden Euro im EU-Haushalt durch Zölle verbucht werden, etwa 15 Prozent der Gesamteinnahmen der EU.

Gesamtgesellschaftlich verursacht die Zollerhebung jedoch eine Reihe von Kosten. So bliebe den heutigen Zollzahlern in Abwesenheit der Zölle mehr direkte Kontrolle über den Einsatz von Ressourcen und die heutigen Zöllner wären in anderen Berufen tätig, zum Beispiel in der Pflege oder an Schulen. Der Zielkonflikt bildlich: Weniger Brexit-LKW-Stau durch mehr Zöllner oder mehr Lehrer – die britische Regierung wird sich entscheiden müssen. So entscheidet sich bisher auch die Europäische Union für Zollbeamte und gegen die alternative Verwendung des Arbeitseinsatzes der heute als Zöllner tätigen Personen.

Die indirekten Kosten der Zollerhebung

Die Importeure und ihre Kunden tragen Kosten der Zollerhebung, die über die direkten Zollabgaben in Höhe von gut 25,5 Milliarden Euro hinausgehen.

So müssen Waren von Mitarbeitern kategorisiert werden. Unterschiedliche Zollsätze werden auf sehr ähnliche Waren angewendet. Die Importeure müssen zwecks Zollerfassung Waren im Wert von gut 1.850 Milliarden Euro beim Import in die Europäische Union kategorisieren. Diese Form der nichttarifären Kosten der Importeure trägt dazu bei, dass ausländische Produkte in der EU teurer und damit unattraktiver werden.

Der für ausländische Hersteller und europäische Konsumenten potentiell vorteilhafte Austausch, der aufgrund der Zölle nicht zustande kommt, führt zu weiteren nicht sichtbaren Kosten der Zollerhebung.

Zeit ist Geld

Zudem verzögert die Zollerhebung den Transport zum Kunden, wie der simulierte Brexit-LKW-Stau veranschaulicht. Container stapeln sich in Häfen und warten auf die Abfertigung durch die Zollbehörden. Dies dauert im weltweiten Durchschnitt 3 bis 4 Tage. Diese Zahlen decken sich mit Berichten über die Verzögerungen auf Grund der Zollerhebung im Hamburger Hafen.

Eine Untersuchung aus dem Jahr 2012 hat errechnet, dass ein zusätzlicher Transporttag für ein Gut Kosten in Höhe von 0,6 bis 2,3 Prozent des Werts des Produkts verursacht. Eine vorsichtige Schätzung von durchschnittlich 3 Tagen für die Zollabfertigung bei 0,6 Prozent Zusatzkosten ergibt Gesamtkosten in Höhe von 1,8 Prozent durch die zeitliche Verzögerung, welche durch die Zollabfertigung verursacht wird. Bei Importen von 1.850 Milliarden Euro im Jahr 2017 ergeben sich damit Verzögerungskosten für EU-Importe in Höhe von etwa 33 Milliarden Euro. Dies ist natürlich nur eine grobe Schätzung, aber sie gibt einen Hinweis auf die Größenordnung der Kosten, die durch die Verzögerung der Zollerhebung entstehen.

Zollerhebung fiskalisch unattraktiv

Die indirekten Kosten der Zollerhebung sind im Gegensatz zu den direkten Kosten nicht abhängig von der Höhe der erhobenen Zölle. Selbst Zölle von Null verursachen indirekte Kosten. Um in den Genuss eines Zollsatzes von Null zu kommen, müssen die Waren von den Importeuren richtig deklariert und vom Zoll dennoch abgefertigt werden.

Da die Zollsätze in den vergangenen Jahren merklich gesunken sind, ist die Erhebung von Zöllen zur Finanzierung staatlicher Aktivitäten unattraktiver geworden. So sind die durchschnittlichen weltweiten Zölle in den vergangenen Jahrzehnten auf heute etwa 5 Prozent gesunken. Die Europäische Union erhebt im Durschnitt nur noch gut 3 Prozent Zoll auf importierte Waren von WTO-Mitgliedern, mit denen sie kein Freihandelsabkommen geschlossen hat.

Schafft die Zölle für Alle ab – Brexit-Lösung?

Im Lichte der hohen indirekten Kosten der Verzollung von importierten Waren sowie der relativ geringen staatlichen Einnahmen, stellt sich die Frage, ob Zölle eine zeitgemäße Einnahmequelle für die Finanzierung staatlicher Aufgaben sind.

Von einem Verzicht auf die Erhebung von Zöllen für Importe aus allen Ländern würden vor allem die Konsumenten in Europa profitieren. Dies könnte außerdem eines der drängendsten Probleme eines harten Brexits lösen. Großbritannien und die EU müssten von heute auf morgen die Zollsätze anwenden, die sie auf Importe aus anderen Mitgliedern der Welthandelsorganisation (WTO) verlangen. Gemäß der Meistbegünstigungsklausel der WTO, müssen sich alle WTO-Mitglieder gegenseitig die gleichen Einfuhrbedingungen gewährleisten. Die EU und Großbritannien dürften, wenn sie kein Abkommen geschlossen haben, nicht auf die Erhebung von Zöllen verzichten. Der einzige WTO-kompatible Ausweg ohne Zölle an den Grenzen zwischen Großbritannien und der EU und ohne Freihandelsabkommen ist der gänzliche Verzicht auf Zölle. Gewiss wären damit bei weitem nicht alle Probleme eines harten Brexits gelöst, aber es wäre ein Anfang, der sich auch auf die Handelsbeziehungen zu anderen Regionen positiv auswirken würde.

Erstmals erschienen bei IREF.

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China: Tiger oder Bettvorleger?

Photo: Jnzl’s Photos from flickr (CC BY 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Je stärker sich China zukünftig weiter in Richtung des marktwirtschaftlich-kapitalistischen Erfolgsrezeptes des Westens entwickelt, desto eher wird es bezüglich des materiellen Wohlstandes aufholen können, aber desto weniger wird es zu einem Wettstreit der Wirtschaftssysteme kommen.

Chinesische Staatsfonds haben die deutsche Wirtschaft als lohnendes Investitionsobjekt identifiziert. Der chinesische Staat investiert eifrig in deutsche Unternehmen, vorzugsweise in solche mit Spitzentechnologie. Gleichzeitig bestehen für westliche Unternehmen im chinesischen Markt beträchtliche Hürden. Angesichts des wachsenden Einflusses chinesischer Investoren und des starken Wirtschaftswachstums Chinas schlägt der Bundesverband der Deutschen Industrie nun Alarm und beschwört einen neuen Systemwettbewerb herauf.

Die Politik hat die Hürden für auf dem deutschen Markt aktive chinesische Staatsfonds bereits angehoben. Die Rechtfertigung: China sei keine Marktwirtschaft und chinesische Unternehmen könnten daher auch keinen ungehinderten Zugang zu den Märkten anderer Länder mit ihrer auf ungehinderten Wettbewerb privater Unternehmen ausgelegten Ordnung beanspruchen.

Ist China marktwirtschaftlich und kapitalistisch? Nein, trotz zahlreicher Reformen ist China heute keine kapitalistische Marktwirtschaft. Ein neuer Wettbewerb der Wirtschaftsordnungen auf Augenhöhe droht indes nicht, da Chinas Aufholjagd von der sukzessiven Annäherung an das westliche Modell abhängt.

Marktwirtschaft und Kapitalismus: Komplementär, nicht identisch

Eine kapitalistische Wirtschaft ist eine, in der Kapital privat gehalten und profitorientiert eingesetzt wird. In einer sozialistischen Wirtschaft wird Kapital dagegen gemeinschaftlich gehalten und nicht profitorientiert eingesetzt.

Eine Marktwirtschaft ist ein Wirtschaftssystem, in dem die Allokation von Produktionsfaktoren und Gütern dezentral über einen freien Preismechanismus erfolgt. In der Planwirtschaft geschieht dies dagegen durch einen übergeordneten und verbindlichen Plan ohne Raum für Preissignale.

Aufgrund ihrer gemeinsamer Erfolgsgeschichte sind wir es gewohnt, Marktwirtschaft und Kapitalismus als unzertrennlich anzusehen, so wie Planwirtschaft und Sozialismus aufgrund ihres gemeinsamen Scheiterns als unzertrennlich gelten. Jedoch gab es theoretische Ansätze und praktische Versuche, die darauf abzielten, Märkte in sozialistischen Systemen einzuspannen (Jugoslawiens „sozialistische Marktwirtschaft“), oder Märkte in durch privaten Kapitalbesitz geprägten Wirtschaftssystemen auszuschalten (autoritärer Korporatismus der Zwischenkriegszeit). Marktwirtschaft und Kapitalismus können daher eher als Komplemente, denn als Synonyme begriffen werden.

Wie schwer es vielen Beobachtern fällt, das chinesische Wirtschaftsmodell in diese Kategorien einzuordnen, ist an den oft blumigen Charakterisierungen zu erkennen, etwa als „Staatskapitalismus“ oder „Sozialismus mit chinesischer Prägung“. Solche Begriffe drücken aus, dass das chinesische Wirtschaftsmodell möglicherweise weder den westlichen kapitalistischen Marktwirtschaften gleicht noch den sozialistischen Planwirtschaften der Nachkriegsjahrzehnte. Eine sorgfältige Analyse sollte die Frage, ob China eine Marktwirtschaft ist, daher nicht nur von der Verteilung des Kapitalbesitzes zwischen Staat und Privatpersonen abhängig machen, sondern von der Rolle von Wettbewerb, Dezentralisierung und Verwendung des Preismechanismuses.

Chinas Wirtschaftsmodell: Rapider Wandel seit Mao…

Bis in die 70er Jahre hinein konnte das chinesische Wirtschaftssystem eindeutig als sozialistische Planwirtschaft eingeordnet werden, die sich vom sowjetischen Pendant hauptsächlich hinsichtlich eines etwas stärkeren Gewichts auf dezentrale Koordination im Rahmen des übergeordneten Plans unterschied. Nach dem Tod Maos setzte die offizielle Wirtschaftspolitik jedoch zunehmend auf Öffnung und Reformen und entfernte sich zunehmend von den älteren, marxistischen Idealen. So wurde der unter Mao geschlossene Aktienmarkt mit zentraler Börse in Shanghai wieder eröffnet – auch für Privatpersonen. Staatsunternehmen durften ihre Gewinne nun behalten und reinvestieren, statt sie in einen gemeinsamen landesweiten Fonds abzugeben.

Seit den 70er Jahren hat sich das chinesische Wirtschaftsmodell jedoch weitaus stärker gewandelt als die offizielle Reformpolitik vorgibt. Ronald Coase und Ning Wang beschreiben vier „marginale Revolutionen“, die die Rolle des Privatsektors gestärkt haben: (1) Die weitgehende Privatisierung, also Entkollektivierung der Landwirtschaft; (2) Die Zulassung von dezentral durch Dorfgemeinschaften gehaltenen und gesteuerten Unternehmen, die den zentralisierten Staatskonzernen trotz Nachteilen im offiziellen Planverfahren Konkurrenz machen; (3) Wachsende selbstständige Beschäftigung in den Städten; (4) Die Etablierung von Sonderwirtschaftszonen (Special Economic Zones), in denen Unternehmen weitaus freier agieren können.

Während die Kommunistische Partei offiziell weiterhin am Marxismus festhält und Chinas beeindruckendes Wirtschaftswachstum vor allem auf erfolgreiche Planung und effiziente Staatsunternehmen zurückführt, spricht viel dafür, dass die genannten „marginalen Revolutionen“ der eigentliche Wachstumsmotor sind.

… doch weder kapitalistisch noch marktwirtschaftlich

Wenngleich die chinesische Wirtschaftsordnung heute mehr marktwirtschaftliche Elemente aufweist als unter Mao, weicht sie doch in vielerlei Hinsicht vom westlichen System ab. So hält der chinesische Staat einen weitaus größeren Anteil der Unternehmenals dies in westliche Staaten üblich ist. Darüber hinaus nutzt er seine Anteile um von der Profitorientierung abweichende Ziele zu verfolgen, etwa Technologieimport und politischen Einfluss. Auch formal private Unternehmen sind eng mit der Politik verbunden und werden zu strategischen Zielen eingesetzt, wenngleich die Mechanismen intransparent und für Außenseiter schwer nachvollziehbar sind. Als „kapitalistisch“ kann China damit wohl kaum gelten, insbesondere hinsichtlich außenwirtschaftlicher Beziehungen.

Während in einer wachsenden Zahl von Branchen Wettbewerb zwischen mehreren, oft regional definierten Anbietern zugelassen wird, ist der Marktein- und -austritt stark reguliert. Das spüren insbesondere westliche Unternehmen, die – von wenigen Branchen abgesehen – grundsätzlich nur im Rahmen von Joint Ventures auf dem chinesischen Markt operieren dürfen. Preiskontrollen, Subventionen und andere Formen der Industriepolitik sind in westlichen Marktwirtschaften zwar nicht unbekannt, in der chinesischen Wirtschaft aber nicht nur verbreiteter, sondern werden ordnungspolitisch auch nicht problematisiert.

Der Arbeitsmarkt wird zudem gesetzlich stark reglementiert. So dürfen große Teile der chinesischen Bevölkerung nicht frei im Land umherziehen, also zwischen verschiedenen regionalen Arbeitsmärkten wählen, sondern sind ihre Heimatprovinz gebunden. Während die Möglichkeiten zur Humankapitalbildung auch in westlichen Ländern von der Herkunft abhängen, sind diese in China für weite Teile der Bevölkerung offiziell eingeschränkt. Eine „Marktwirtschaft“ ist China nicht.

Ein neuer Systemwettbewerb droht nicht

China ist auch nach 40 Jahren Reform- und Öffnungspolitik keine kapitalistische Marktwirtschaft. Wie die Entwicklung seit den 70ern illustriert, hat die punktuelle Stärkung kapitalistischer und marktwirtschaftlicher Elemente die materielle Situation der Chinesen deutlich verbessert, auch wenn das kaufkraftbereinigte BIP pro Kopf heute noch immer nur etwa einen Drittel des deutschen Wertes ausmacht.

Doch wenn Chinas Aufholjagd weitergehen soll, wird die Parteiführung nicht um substantielle marktwirtschaftliche Reformen umhinkommen – inklusive einer Öffnung des noch am stärksten regulierten Bereichs, des Marktes für Ideen, der auch die Demokratisierung der Ein-Parteien-Diktatur begünstigen wird. Der Sprung vom Schwellenland zur entwickelten Wirtschaft mit hohem Durchschnittseinkommen ist bisher nur Ländern gelungen, die das staatliche Engagement in der Wirtschaft deutlich abgebaut haben. Es spricht wenig dafür, dass China einen anderen Weg wird beschreiten können.

Je stärker sich China zukünftig weiter in Richtung des marktwirtschaftlich-kapitalistischen Erfolgsrezeptes des Westens entwickelt, desto eher wird es bezüglich des materiellen Wohlstandes aufholen können, aber desto weniger wird es zu einem Wettstreit der Wirtschaftssysteme kommen. Kommen die Reformanstrengungen in China hingegen zum Ende, wird das chinesische Wirtschaftssystem zwar stark vom westlichen abweichen, doch das durchschnittliche materielle Wohlstandsniveau Chinas wird weiterhin deutlich hinter dem in westlichen Ländern zurückbleiben.

Erstmals erschienen bei IREF.

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