Beiträge

,

Öffentliche Investitionen: mehr ist nicht immer besser

Photo: OTFW, Berlin from Wikimedia Commons (CC BY-SA 3.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Hinsichtlich der Entscheidung über den öffentlichen Infrastrukturbau üben die Kommunen in Deutschland bereits einen relativ starken Einfluss. Maßgeblich ist allerdings, dass nicht nur die Bereitstellung, sondern auch die Finanzierungsgrundlagen dezentralisiert werden. Der gegenwärtige Fiskalföderalismus mit seiner stark auf Mischfinanzierung setzenden Kompetenzverwischung erweist sich als Hürde für effiziente öffentliche Investitionsentscheidungen.

Trotz des seit Jahren anhaltenden Konjunkturhochs vermuten viele Politiker, Journalisten und Kommentatoren, dass mit dem deutschen Wachstumsmodell etwas fundamental nicht stimmt: „Deutschland lebt von der Substanz!“, lautet eine über das gesamte politische Spektrum geteilte Befürchtung. Es mangele an Investitionen, insbesondere staatlicherseits. Brücken verfallen, das Internet ist zu langsam, es wird zu wenig in die Bildung des Nachwuchses investiert. Entsprechend beliebt sind Rufe nach „Mehr Investitionen!“ im Wahlkampf.

Ein Blick auf die langfristige Entwicklung der öffentlichen Nettoinvestitionen legt nahe, dass der öffentliche Kapitalstock seit der Jahrtausendwende kaum wächst und in einigen Jahren sogar geschrumpft ist. Aus einer niedrigen oder gar negativen öffentlichen Nettoinvestitionsquote kann allerdings nicht ohne weiteres abgeleitet werden, dass etwas im Argen läge. Statt die Steigerung der öffentlichen Investitionen zum obersten Ziel zu erklären, sollte der Abbau verbleibender politischer Investitionshemmnisse vorangetrieben, Investitionsentscheidungen und deren Finanzierung dezentralisiert und ein stärkerer Fokus auf die Rentabilitätsbewertung einzelner Investitionsvorhaben gelegt werden.

Investitionen ermöglichen Wachstum

Für den Wohlstand einer Gesellschaft sind Investitionen in den Kapitalstock entscheidend. Da Maschinen und Gebäude sowie Wissen und Fähigkeiten im Laufe der Zeit verschleißen bzw. veralten und folglich abgeschrieben werden müssen, dient ein Teil der Investitionen lediglich dem Erhalt des Kapitalstocks. Die in einer Periode stattfindenden Investitionen abzüglich des Kapitalverlusts werden als Nettoinvestitionen bezeichnet. Werden nur sogenannte Anlageinvestitionen betrachtet – also die lediglich der Vorratshaltung dienenden Investitionen ausgeklammert – so spricht man von Nettoanlageinvestitionen. Sind diese negativ, so geht mehr Kapital verloren als durch Investitionen geschaffen wird – eine Gesellschaft „lebt von der Substanz“.

Die Höhe der Nettoanlageinvestitionen ist kein unproblematischer Indikator. So weist das Bundesfinanzministerium darauf hin, dass rechnerische Abschreibungen als buchhalterische Größe nur bedingt dem Verschleiß von physischem Kapital und der Entwertung von Wissen entsprechen. Darüber hinaus wandelt sich die Definition von „Investition“ im Laufe der Zeit. Einen praktikableren Indikator für die Investitionstätigkeit gibt es jedoch nicht. In mittel- und langfristiger Perspektive nähern sich rechnerische Abschreibungen und tatsächlicher Kapitalverlust konzeptionell an.

Investitionsquote in Deutschland niedrig aber positiv

Um die Höhe der Nettoanlageinvestitionen über die Zeit und Länder hinweg einordnen zu können, werden sie gewöhnlich ins Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt gesetzt. Langfristig ist die Nettoanlageinvestitionsquote in Deutschland seit dem Zweiten Weltkrieg deutlich gesunken. Daran hat auch ein kurzlebiger Anstieg im Zuge der Wiedervereinigung in den 90er Jahren nichts geändert. Hinsichtlich dieses Trends unterscheidet sich Deutschland nicht von vergleichbaren Ländern. Direkt nach der Jahrtausendwende sank die Quote zwar stärker als in vergleichbaren Ländern, unter anderem, da viele Länder in der Eurozone einen nicht nachhaltigen Bauinvestitionsboom erlebten. Diese Lücke wurde jedoch in den Jahren der Eurokrise geschlossen. Der weiterhin Jahr für Jahr wachsenden Kapitalstocks relativiert die Befürchtung, man „lebe von der Substanz“.

Dass die Investitionstätigkeit in entwickelten Volkswirtschaften mit geringem Bevölkerungswachstum abnimmt, überrascht nicht. Denn die „low hanging fruits“ der Investitionen in den Kapitalstock mit sehr hoher Rendite wurden bereits geerntet.

Darüber hinaus gibt es Hinweise darauf, dass der langfristige Fall der Investitionsquote den Bedeutungsverlust kapitalintensiver Industrieproduktion zugunsten humankapitalintensiver Dienstleistungsproduktion widerspiegelt. Investitionen in das Wissen und die Fertigkeiten der Menschen werden relativ zum physischen Kapitalstock immer wichtiger, doch deren statistische Erfassung ist komplizierter. Wenngleich die Politik bessere Rahmenbedingungen für private Investitionstätigkeit schaffen könnte, geht ein Teil der „Investitionsschwäche“ möglicherweise auf die wünschenswerte Anpassung der deutschen Volkswirtschaft an sich verändernde Produktionsbedingungen zurück.

Staatliche Investitionen netto negativ

Anders als die Gesamtanlageinvestitionen fallen die Anlageinvestitionen des öffentlichen Sektors seit der Jahrtausendwende netto negativ aus – wenn auch nicht die ganze Volkswirtschaft, so lebt der deutsche Staat möglicherweise von der Substanz. Zwar ist ein Vergleich mit den 90er Jahren aufgrund der hohen öffentlichen Investitionen im Zuge der Wiedervereinigung problematisch, doch auch im internationalen Vergleich fallen die öffentlichen Investitionen Deutschlands auffällig niedrig aus.

Getrieben wird der Abbau des öffentlichen Kapitalstocks durch den Verlust von Anlagekapital in Form von Nichtwohnbauten – darunter fällt hauptsächlich die öffentliche Verkehrsinfrastruktur. Der öffentliche Kapitalstock an Ausrüstungen (etwa Maschinen und Fahrzeuge), geistigem Eigentum und Wohnbauten wächst dagegen Jahr für Jahr, wenn auch langsam.

Ein Teil der sinkenden öffentlichen Investitionen spiegelt lediglich den langfristigen Wandel der Wirtschaftsstruktur wider, der auch den Privatsektor betrifft, und ist daher nicht per se problematisch. Darüber hinaus sinkt die staatliche Anlageinvestitionsquote aufgrund der Ausgliederung staatlich bereitgestellter Angebote an öffentliche Träger und Einrichtungen, die formal dem Privatsektor zugerechnet werden. Weiterhin ist ein Teil der sinkenden öffentlichen Investitionen vermutlich dem Rückzug des Staates aus einigen Bereichen geschuldet, die heute durch Private bzw. öffentlich-private Partnerschaften bedient werden. In dem Maße, in dem Privatisierungen sinnvollerweise Investitionstätigkeit aus dem öffentlichen in den Privatsektor übertragen, ist der Rückgang der öffentlichen Investitionsquote begrüßenswert.

Die negative Nettoanlageinvestitionsquote des Staates der letzten Jahre wird durch geringe Investitionen in die kommunale physische Infrastruktur getrieben. Bund und Länder investieren mehr als ihnen verlustig geht. Aber der Stock an kommunal gehaltenem Kapital wird abgebaut. Der technische Fortschritt fällt im Bereich der physischen Infrastruktur seit Jahrzehnten deutlich geringer aus als in Branchen, die vordringlich von privaten Investitionen geprägt werden, etwa im IT-Bereich. Das lässt eine relative niedrige Investitionstätigkeit des Staates wünschenswert erscheinen.

Sind die öffentlichen Investitionen zu niedrig?

Da der öffentliche Sektor nie für einen Großteil der Investitionen verantwortlich war, ist die Diagnose eines grundsätzlichen Lebens von der Substanz hinsichtlich der Gesamtwirtschaft übertrieben. Dennoch veranlassen die niedrigen öffentlichen Investitionen viele Beobachter zur Sorge. Sie fürchten nicht nur die abnehmende Qualität öffentlich bereitgestellter Angebote, sondern negative Auswirkungen auf die private Investitionstätigkeit. Tatsächlich stellen öffentliche Investitionen in einigen Branchen wie der Bildung, dem Schienennetz oder der Gesundheitsinfrastruktur eine Voraussetzung für anschließende private Investitionen dar – entweder, weil der Staat einen komparativen Vorteil in der Bereitstellung der betreffenden Kapitalgüter besitzt oder weil er die Bereitstellung durch Private verbietet bzw. erschwert.

Öffentliche Investitionen dezentralisieren

Wenig sinnvoll erscheint angesichts der zahlreichen auf die Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand einwirkenden Faktoren eine hauptsächlich an der Höhe der Investitionsquote orientierte Diskussion. Weder lässt sich eine „optimale“ öffentliche Investitionsquote theoretisch bestimmen, noch sind historische oder internationale Vergleiche besonders informativ. Zielführender ist eine Diskussion über die Frage, inwiefern sich die staatliche Investitionstätigkeit tatsächlich an den Präferenzen der Bürger orientiert. Auf freien Märkten stehen die Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im Wettbewerb miteinander, sodass sich jene durchsetzen, die knappe Ressourcen am effizientesten nutzen – auch hinsichtlich ihrer Investitionsentscheidungen.

Politiker haben dagegen nur einen schwachen Anreiz, ihre Investitionstätigkeit zu optimieren, da öffentliche Angebote in der Regel monopolistisch bereitgestellt werden und die Bürger nur begrenzte Möglichkeiten haben, ihre Präferenzen durch Wahlen oder den Umzug in einen anderen Staat kundzutun. Wo immer möglich, sollte die Verantwortung für Investitionsentscheidungen daher untergeordneten Gebietskörperschaften übertragen werden um die Feedbackmöglichkeiten der Bürger zu erweitern.

Hinsichtlich der Entscheidung über den öffentlichen Infrastrukturbau üben die Kommunen in Deutschland bereits einen relativ starken Einfluss. Maßgeblich ist allerdings, dass nicht nur die Bereitstellung, sondern auch die Finanzierungsgrundlagen dezentralisiert werden. Der gegenwärtige Fiskalföderalismus mit seiner stark auf Mischfinanzierung setzenden Kompetenzverwischung erweist sich als Hürde für effiziente öffentliche Investitionsentscheidungen. Hinsichtlich schwer zu dezentralisierender öffentlicher Angebote, etwa der Fernstraßen, wäre ein stärkerer Fokus auf die Rentabilität einzelner Vorhaben wünschenswert, statt auf das gesamte Investitionsvolumen.

Erstmals erschienen bei IREF

/0 Kommentare/von

Klimaschutz gehört in die Dörfer

Photo: Matt Artz from Unsplash (CC 0)

Für viele ist Klimaschutz ein rotes Tuch. Warum eigentlich? Das wahre Problem ist nicht die Klimawissenschaft, sondern der grüne Leviathan. Denn effizienter Klimaschutz gelingt nur auf niedrigster Ebene.

In der Klimapolitik kämpfen zu viele gegen Windmühlen

„Ha! Wenn das kein Beweis ist? Das Schneechaos der letzten zwei Wochen sollte doch nun wirklich jedem klarmachen, dass der Klimawandel eine Erfindung ist.“ So oder so ähnlich verlautete es in den letzten zwei Wochen immer wieder in Medien und sozialen Netzwerken. Beim Klima verhält es sich wie mit der Schulpolitik: Da sind wir alle doch eigentlich Experten. Lassen wir einmal außen vor, dass das mit dem Schnee als Gegenbeweis zum (menschengemachten) Klimawandel dann doch nicht ganz so einfach ist. Woher kommt eigentlich dieser verlässlich auftretende Leugnungs-Reflex, manchmal auch aus der Ecke der Leute, die sonst rationalen Argumenten sehr offen gegenüberstehen?

Dass Freunde der Marktwirtschaft häufiger allergisch auf das Thema reagieren, hat einen Grund: Die derzeitige Klimapolitik basiert größtenteils auf der neoklassischen Annahme des Marktversagens. So stellt der einflussreiche Stern-Report aus dem Jahr 2006 fest, dass der Klimawandel das größte Marktversagen sei, das die Welt je gesehen hätte. Die Logik dahinter ist einfach: Marktwirtschaftliche Institutionen würden Umweltschutz und Emissionsreduzierung schlicht nicht inzentiveren und dadurch negative externe Effekte produzieren. Einziger Ausweg sei letztlich die globale öffentliche Regulierung des Umweltschutzes. Damit erscheint alles, was auf der Annahme des Klimawandels fußt, auch gegen die Marktwirtschaft gerichtet. Die Bedrohung der Marktwirtschaft geht mithin von der Klimapolitik aus, und nicht etwa von den Beobachtungen der Klimawissenschaft.

Die globale Klima-Politik ist ein „Nirvana-Trugschluss“

Der Wirtschaftsnobelpreisträger Ronald Coase hat uns ein Instrument für die Lösung solcher Probleme an die Hand gegeben. Kurz gesagt können Individuen und Organisationen auf Märkten mit klar definierten Eigentumsrechten Externalitäten (wie z.B. CO2-Emissionen) effizient internalisieren. Das Problem: Wem gehört eigentlich die Atmosphäre? Und wer genau leidet darunter, wenn ich morgens die Heizung aufdrehe und in welchem Umfang? Eine globale „Coase-Verhandlung“ zur Internalisierung von klimaschädlichen Emissionen ist in Ermangelung klar definierter Eigentumsrechte weder denkbar noch umsetzbar. Und selbst wenn wir uns alle einig wären, dass durch die Reduzierung von Treibhausgasen schädliche Klimaveränderungen aufgehalten werden können, würde vermutlich nichts geschehen. Denn, wie uns Mancur Olson lehrt: der individuelle Nutzen ist in diesem Fall einfach zu gering, um uns zu einer aufwändigen Veränderung unseres Lebensstils zu bewegen.

Letztendlich scheint für viele der einzige Ausweg ein globales Klima-Regime zu sein, das durch Regulierung die Welt rettet. Kaum etwas drückt diesen Gedanken besser aus als die mit großem Aufwand durchgeführten UN-Klimakonferenzen. Paradoxerweise werfen selbst die meisten klimapolitisch interessierten Liberalen all ihre marktwirtschaftlichen Überzeugung über Bord und treten für ein solches globales Klimaregime ein. Die favorisierten Lösungen sind hier etwa eine weltweite CO2-Steuer, wie vom amerikanischen Niskanen Center vorgeschlagen. Oder aber das sogenannte „cap-and-trade“-Verfahren, bei dem der Staat bis zu einer stetig sinkenden Obergrenze Zertifikate für die Emission von CO2 ausgibt, versteigert, verkauft und zurückkauft.

Das Problem dabei: Der Vergleich der imperfekten Marktlösung mit einer idealen Staatslösung verschleiert unseren Blick auf die Realitäten. Ein klassischer Nirvana-Trugschluss. Weder ist es auch nur annähernd absehbar, dass sich die Staaten der Welt tatsächlich auf ein effektives Klima-Regime einigen können, noch können wir davon ausgehen, dass die handelnden Akteure wissen, wie ein solches überhaupt aussehen sollte.  Spätestens seit Hayek sollten wir doch eigentlich wissen, dass zentralstaatliche Planungspolitik nie das erreicht, was sie verspricht. Und hier sprechen wir über ein globales Klimaregime. Es ist wesentlich wahrscheinlicher, dass die aktuelle Klimapolitik zu Fehlallokationen und Rent-Seeking in großem Umfang führt. Stichwort: EEG-Umlage.

Polyzentrismus als dritter Weg: Umweltschutz auf der kleinsten Ebene

Wir stehen also vor einem scheinbar unlösbaren Dilemma. Weder klassische marktwirtschaftliche noch staatliche Institutionen bieten Aussicht auf eine effiziente Verringerung klimaschädlicher Emissionen. Dabei liegt eine mögliche Lösung bereits lange in der großen Schublade der Ideen. Bereits seit den 1960er Jahren erforschten Vincent und Elinor Ostrom was passiert, wenn weder Staat noch Markt gute Lösungen bereithalten. Ihr Lebenswerk war es, zu zeigen, wie polyzentrisch organisierte und selbstverantwortliche Gemeinschaften erfolgreich soziale Dilemmata lösen. In ihrem bekanntesten Buch „Governing the Commons“ demonstriert Wirtschaftsnobelpreisträgerin Elinor Ostrom, dass selbstorganisierte Gruppen durch Kooperation Gemeinschaftsgüter wie Wälder und Fischereigründe effizient managen können; ohne Dritte, die externe Regeln durchsetzen.

Zwar ist der Umgang mit globalen Gütern wie dem Klima wesentlich komplexer. Doch regt uns auch auf diesem Gebiet die Arbeit der Ostroms dazu an, nicht immer nur in den ganz großen Maßstäben zu denken. Statt ewig auf den großen Wurf der Staatengemeinschaft zu warten, sollten selbstverantwortliche Individuen auf niedrigster Ebene Lösungen suchen. Denn die Vorteile eines Klima- und Umweltschutzes auf lokaler Ebene sind mannigfaltig:

(1) Individuen können sich mit lokal getroffenen Entscheidungen wesentlich besser identifizieren als mit globalen Handlungsempfehlungen.

(2)  Im Wettbewerb miteinander stehende Lösungen im Bereich des Umweltschutzes offenbaren die effizientesten und effektivsten Ansätze.

(3) Viele Auswirkungen des Klimawandels sind bereits heute spürbar, weshalb auch Adaption an Bedeutung zunimmt. Kommunen, Städte und Dörfer können dabei besser auf veränderte Klimabedingungen reagieren als die Weltgemeinschaft.

(4) Lokaler Klimaschutz verringert die Gefahr von Fehlallokation und Rent-Seeking. Je geringer der Hebel der Politik, desto weniger Chancen bieten sich für Interessengruppen und Unternehmen, Regulierung zu missbrauchen.

Den grünen Leviathan bekämpft man nicht mit Jammern und Leugnen

Viele Liberale nehmen, wenn überhaupt, in der Diskussion um den Klimawandel eine unrühmliche Rolle ein. Entweder sie ziehen sich beleidigt zurück, leugnen alles und machen sich komplett unglaubwürdig. Oder sie verfallen aus lauter Panik in den gleichen Zentralisierungsreflex wie diejenigen, die für ein globales Klimaregime eintreten. Es gibt viele Gründe etwas zu ändern – nicht nur um den Treibhauseffekt zu minimieren. Wir haben die Möglichkeit, durch Innovation in einer sauberen und gesünderen Umwelt zu leben. Dieser nächste große Schritt der Zivilisation kann jedoch nur gelingen, wenn er von selbstverantwortlichen Individuen gegangen wird – die Kooperation verbindet und nicht der grüne Leviathan.

 

Weiterführende Literatur:

Ostrom, E. (2009). A polycentric approach for coping with climate change. The World Bank.

Pennington, M. (2010). Robust Political Economy: Classical Liberalism and the Future of Public Policy, Kapitel 8

/0 Kommentare/von

Die EU muss atmen

Photo: Eli DeFaria from Flickr (CC 0)

Aktuell wird viel über disruptive Technologien und ihre Folgen für Wirtschaft und Gesellschaft gesprochen. Disruptiv sind allerdings nicht technologische Neuerungen. Selbst das Internet setzte sich nicht über Nacht durch, sondern über Jahre. Wirklich disruptiv sind politische Entscheidungen. Sie können von heute auf morgen Chaos produzieren. In diese Kategorie gehört die Brexit-Entscheidung in Großbritannien. Vertrauensabstimmungen werden angesetzt, die Abstimmung über das Brexit-Abkommen kurzfristig verschoben und vielleicht kommt es sogar zu Neuwahlen. Selbst eine erneute Abstimmung der Briten kann nicht mehr ausgeschlossen werden. In diesem Umfeld sind Investitionen von Unternehmen unkalkulierbar und die Gefahr für ökonomische Verwerfungen groß. Der Brexit ist das größte ökonomische Risiko im kommenden Jahr.

Es ist daher schon erstaunlich, dass die EU, die Bundesregierung und selbst viele Wirtschaftsverbände für eine harte Position gegenüber Großbritannien eintreten. Denn die Risiken sind nicht nur auf das Vereinigte Königreich beschränkt, sondern sind auf beiden Seiten des Kanals enorm. Für 320 Milliarden Euro exportieren europäische Unternehmen Waren und Dienstleistungen auf die Insel und umgekehrt britische Unternehmen für 196 Milliarden Euro auf den Kontinent.

In dieser Diskussion geht völlig verloren, welche Lehren die Europäische Union aus der Brexit-Entscheidung zieht. Bislang war die Strategie der Kommission und der großen EU-Staaten an Großbritannien ein Exempel zu statuieren, damit nicht weitere Staaten die Union verlassen. Daher durften die Zugeständnisse in Richtung britischer Regierung auch nicht zu groß sein. Jetzt fällt diese Strategie in sich zusammen. Wahrscheinlich wird das Abkommen keine Mehrheit im Unterhaus finden, und es droht der harte Brexit. Doch ein harter Brexit ist ein zu hoher Preis für diese Strategie. Es ist sogar eine ziemlich armselige Strategie. Wenn ein politisches Projekt wie die Europäische Union nur durch Druck und Zwang zusammengehalten werden kann, dann machen die verbleibenden 27 Mitgliedsstaaten einen schweren Fehler.

Wo ist eigentlich die Diskussion um eine Reformagenda der Europäischen Union an Haupt und Gliedern? Auch das Weißbuch, das Jean Claude Juncker im März 2017 vorgestellt hat, blieb nur geduldiges Papier. Seitdem ist wenig passiert. Insbesondere konkrete legislative Vorschläge fehlen. Das liegt in erster Linie daran, dass die Staats- und Regierungschefs und die Kommission Angst vor der eigenen Bevölkerung haben. Sie trauen sich keinen großen Wurf zu, weil sie befürchten, dass die Bevölkerung ihn wie 2004 bei der Abstimmung über den Verfassungsvertrag stoppt. Dieses Trauma wirkt immer noch nach.

Die Veränderungsfähigkeit ist aber eine notwendige Bedingung für die Zukunft der Europäischen Union. Zu Beginn dieser Debatte muss eine Stärke-/Schwäche-Analyse stehen. Zu den Stärken gehört zweifellos der gemeinsame Markt. Er ist mit 500 Millionen Menschen einer der größten der Welt. Die Osterweiterung der EU hat nicht nur in den ehemaligen Ostblockstaaten zu Wohlstand geführt, sondern auch bei uns. Viele Unternehmen konnten ihre Produktion verlagern und so Kostenvorteile nutzen, um damit ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern.  Sicherlich hätte auch das eine oder andere Land den Aufstieg alleine geschafft, aber nicht in dieser Breite. Doch schon hier zerstören einige Mitgliedsstaaten und die Kommission diese Vorteile. Aktuelles Beispiel ist die Verschärfung der Entsenderichtlinie, die ausländische Anbieter verpflichtet, den ortsüblichen Tariflohn des Landes zu bezahlen, wo die Dienstleistung erbracht wird. Damit wird der Dienstleistungsmarkt kaputt gemacht, weil der administrative Aufwand so groß ist, dass der grenzüberschreitende Dienstleistungsmarkt dadurch zum Erliegen kommt.

Zu den Schwächen der Europäischen Union gehört, dass sie statisch auf eine immer engere Union setzt. Der ehemalige britische Premier David Cameron hatte beim Europäischen Rat im Frühjahr 2016 durchgesetzt, dass Mitgliedsstaaten vom Grundsatz der „ever closer union“ abweichen dürfen. Cameron hat die Brexit-Abstimmung anschließend dennoch verloren.

Eigentlich müsste jetzt die Abkehr von der immer engeren Union eingeleitet werden. Nicht jedes Mitgliedsland muss jede Entwicklung mitmachen. Und nicht jede Entscheidung für eine engere Zusammenarbeit ist auf Dauer in Stein gemeißelt. Ein Irrtum oder eine veränderte Sichtweise muss auch wieder korrigierbar sein. Kurz: die Europäische Union muss atmen. Nicht nur aus der EU muss man geordnet aussteigen können, sondern auch aus dem Euro. Immer dann, wenn es um die Abgabe von staatlicher Souveränität auf die europäische Ebene geht, muss es ein Rückholrecht der Mitgliedsstaaten geben. Alleine die vier Grundfreiheiten aus Waren- und Dienstleistungsfreiheit, Kapitalverkehrsfreiheit und Personenfreizügigkeit sollten alle verbinden. Dies würde auch die Zentralisierungstendenz in der EU mildern. Die Übereinkunft zur Abkehr von der immer engeren Union, die Cameron 2016 ausgehandelt hatte, wurde seitdem in den Giftschrank gesperrt.

Es darf einen nicht wundern, wenn die Fliehkräfte innerhalb der Europäischen Union daher immer größer werden. Wenn selbst solche Änderungen gleich zur Grundsatzfrage erklärt werden, dann ist die Europäische Union nicht groß, sondern ganz klein.

Dieser Artikel ist erstmals erschienen in der WirtschaftsWoche.

/0 Kommentare/von
,

Verantwortung? Nein, danke!

Photo: Alvan Nee from Unsplash (CC 0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Doktorand der Volkswirtschaftslehre. 

Nach zähen Verhandlungen steht nun ein Kompromiss für die Neugestaltung der zukünftigen Bund-Länder-Finanzen. Für eine mögliche höhere Steuerbelastung können die Landespolitiker in Zukunft in einem noch größeren Umfang den Bund verantwortlich machen. So profitieren Politiker in den Ländern von der intransparenten Finanzierung staatlicher Ausgaben. Aus Sicht der Bürger ist diese Entwicklung enttäuschend, da regional relevante Entscheidungen zukünftig häufiger auf Bundesebene gefällt werden.

Nach zähen Verhandlungen steht nun ein Kompromiss für die Neugestaltung der zukünftigen Bund-Länder-Finanzen. Die Ministerpräsidenten haben sich im Wesentlichen mit ihren Forderungen durchgesetzt – kein Bundesland muss mit weniger Geld auskommen. Der derzeit gültige Länderfinanzausgleich sowie der Solidarpakt II laufen Ende 2019 aus. Es bestand also Handlungsbedarf. Der oft kritisierte Länderfinanzausgleich wird zum Jahr 2020 in seiner jetzigen Form abgeschafft. An seine Stelle tritt ein neuer Umverteilungsmechanismus. Zudem begeben sich die Bundesländer in eine noch stärkere Abhängigkeit von Finanzzahlungen des Bundes und treten im Gegenzug Kompetenzen an ihn ab. Föderalistische Elemente werden so weiter zurückgebaut.

Nach dem Umsatzsteuervorausgleich ist vor dem Länderfinanzausgleich

Im bisherigen System findet ein Teil der Umverteilung des Steueraufkommens bereits im sogenannten Umsatzsteuervorausgleich statt – vor dem eigentlichen Länderfinanzausgleich. So wird für jedes Bundesland die Finanzkraft pro Einwohner ermittelt und in Relation zur Finanzkraft des Bundesdurchschnitts gesetzt. Anschließend werden bis zu 25 Prozent des Umsatzsteueraufkommens auf die finanzkraftschwachen Länder verteilt. Im Jahr 2017 waren es 8,4 Milliarden Euro.

Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne findet nach diesem Schritt statt. Die berechnete Finanzkraft wird zu Gunsten der Stadtstaaten und dünnbesiedelter Flächenländer angepasst und dann im Länderfinanzausgleich angeglichen. Im Jahr 2017 wurden so über 11 Milliarden Euro umverteilt.

Aktuell: Progressive Angleichung

Die Umverteilung im Länderfinanzausgleich hat einen progressiven Verlauf. Bei einer Finanzkraft unter 80 Prozent des Bundesdurchschnitts erhalten die Nehmerländer 75 Prozent der Differenz. Der Ausgleich sinkt bis zu einer Finanzkraft von 93 Prozent des Bundesdurchschnitts linear auf 70 Prozent. Der Ausgleich sinkt linear schließlich auf 44 Prozent, bis ab 100 Prozent des Bundesdurchschnitts ein Land nicht mehr Mittel aus dem Ausgleich erhält, sondern Mittel einzahlt.

Für die Nettozahlerländer verhält es sich spiegelbildlich. Die Grenzabschöpfung steigt linear von 44 auf 70 Prozent, wenn ein Bundesland bis zu 107 Prozent des Bundesdurchschnitts verfügt und steigt linear ab einer Finanzkraft von 120 Prozent auf 75 Prozent.

Schließlich werden Bundesländern, deren Finanzkraft nach dem Länderfinanzausgleich noch unter 99,5 Prozent des Bundesdurchschnitts liegt, durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen seitens des Bundes unterstützt. Die Differenz zu 99,5 Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft wird so zu 77,5 Prozent ausgeglichen. Diese Bundeszuschüsse an finanzschwache Bundesländer summierten sich im Jahr 2017 auf 4,5 Milliarden Euro.

Die östlichen Bundesländer erhalten außerdem Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen im Rahmen des Solidarpakts II und als Ausgleich für Sonderlasten aus struktureller Arbeitslosigkeit. Kleine, finanzschwache Bundesländer erhalten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, um die relativ höheren Kosten politischer Führung zu bestreiten.

Neue Bund-Länder-Finanzen

Der Umsatzsteuervorausgleich in seiner jetzigen Form und der eigentliche Länderfinanzausgleich werden abgeschafft. Ab 2020 erfolgen keine direkten Zahlungen mehr von einem Bundesland an ein anderes.

Im gefundenen Kompromiss wird den Unterschieden in der Finanzkraft durch die Verteilung der Umsatzsteuereinnahmen und direkte Zuwendungen des Bundes begegnet. Bei der Ermittlung der Finanzkraft werden weiterhin die Stadtstaaten und die dünn besiedelten Flächenländer bevorteilt. Außerdem wird Bundesländern mit finanzkräftigen Gemeinden eine höhere Finanzkraft bescheinigt als bisher.

Etwas bessere Anreize für Geberländer

Während im jetzigen System über den Länderfinanzausgleich die Schließung der Finanzkraftlücke progressiv gestaltet ist, gibt es ab 2020 einen einheitlichen Satz von 63 Prozent für den Ausgleich der Finanzkraft. Es werden also 63 Prozent der Abweichung vom Mittelwert der Finanzkraft der Bundesländer ausgeglichen. Länder, die eine überdurchschnittliche Finanzkraft haben, bekommen dementsprechend weniger Einnahmen aus der Umsatzsteuer.

Die Vereinheitlichung der Grenzbelastung des Finanzausgleichs auf 63 Prozent wirkt sich positiv auf die Anreize der Nettozahlerländer aus, durch geeignete Politikmaßnahmen höhere Einnahmen zu erzielen. Im bisherigen Länderfinanzausgleich führten Einnahmesteigerungen von einem Euro zu einer Zahlung von bis zu 75 Cent an andere Bundesländer. Im zukünftigen Ausgleich über die Umsatzsteuer liegt die Grenzbelastung der Geberländer bei 63 Cent pro Euro Mehreinnahmen. Diese Belastung erscheint allerdings nicht mehr transparent in den Landeshaushalten, sondern erfolgt weniger transparent über die Verteilung der Umsatzsteuereinahmen. Die Tagesschau berichtete im Jahr 2016 treffend, dass der Bund den Vorschlag, den Finanzkraftausgleich über die Verteilung der Umsatzsteuer zu organisieren, noch als intransparent ablehnte.

Schlechtere Anreize für Nehmerländer

Für die Nettoempfängerländer gibt es keinen stärkeren Anreiz, die eigene Finanzkraft zu erhöhen. Zwar entfallen die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für die Ostdeutschen Bundesländer (Solidarpakt II) ab dem Jahr 2020, dennoch erhöhen sich die direkten Zahlungen des Bundes an finanzschwache Länder insgesamt.

Die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen bleiben erhalten und erhöhen sich. Ab dem Jahr 2020 wird nicht mehr die Differenz zu 99,5 Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft zu 77,5 Prozent ausgeglichen, sondern die Differenz zu 99,75 Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft zu 80 Prozent. Dieser höhere Ausgleich stellt sicher, dass durch die Neustrukturierung kein Land weniger Geld erhält, und führt dazu, dass es sich für die Empfängerländer der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen noch weniger als bisher lohnt, eigene Einnahmen zu erschließen. Andere Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für den Ausgleich für Sonderlasten aus struktureller Arbeitslosigkeit oder den Ausgleich der Kosten politischer Führung bleiben ebenso erhalten.

Im Ergebnis könnten die stärkeren Anreize zur fiskalischen Solidität für die Geberländer sowie die schwachen Anreize der Nehmerländer dazu führen, dass die Finanzkraftzahlen der Bundesländer weiter auseinanderdriften.

Verantwortung? Nein danke.

Bund und Länder haben sich auf einen fragwürdigen Kuhhandel geeinigt. Bisherige Geber- und Nehmerländer können über zusätzliche Mittel verfügen. Der Bund kommt für die notwendigen Transfers im Tausch für eine Ausweitung seiner Kompetenzen auf. Er erhält neue Eingriffsrechte in den Bereichen Fernstraßen, Steuerverwaltung, Bildungsinvestitionen und Online-Angebote der Verwaltungen. Nach Berechnungen des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln verzichtet der Bund zugunsten der Länder ab dem Jahr 2020 jährlich auf insgesamt 3 Prozent seiner Steuereinnahmen.

Der von den Ministerpräsidenten eingeschlagene Weg ist nachvollziehbar. Politiker können ein Interesse daran haben, Entscheidungsgewalt zu delegieren, um Verantwortung abzutreten. Für die Ministerpräsidenten ist es attraktiv, potentiellen Wählern zusätzliche Leistungen in Aussicht zu stellen, ohne ihnen zugleich die Rechnung dafür vorlegen zu müssen. Für eine mögliche höhere Steuerbelastung können die Landespolitiker in Zukunft in einem noch größeren Umfang den Bund verantwortlich machen. So profitieren Politiker in den Ländern von der intransparenten Finanzierung staatlicher Ausgaben.

Die Vorzüge dezentraler Entscheidungen

Aus Sicht der Bürger ist diese Entwicklung enttäuschend, da regional relevante Entscheidungen zukünftig häufiger auf Bundesebene gefällt werden.

Werden Entscheidungen dezentral gefällt, können unterschiedliche lokale Gegebenheiten und Präferenzen besser eingeschätzt und berücksichtigt werden. Schon innerhalb von Bundesländern gibt es erhebliche Unterschiede, auch innerhalb der Verwaltung. So werden in Schwaben Verwaltungsakten mit Hilfe von Ordnern archiviert, während in Baden die sogenannte „Badische Aktenheftung“ angewandt wird.

Bundesstaatliche Vereinheitlichungen lassen nicht nur regionale Besonderheiten unberücksichtigt, sondern verhindern auch Experimente, die behilflich sein können, die beste Lösung für ein Problem zu finden. So mag die Gestaltung eines Online-Verwaltungsportals in manchen Bundesländern besser glücken als in anderen. Werden dezentral unterschiedliche Entscheidungen getroffen, können die Bundesländer voneinander lernen. Bei zentralen Bundesentscheidungen hingegen nicht.

Schließlich ist es für die Bürger schwerer, politische Verantwortlichkeit zuzuordnen und demokratische Kontrolle über staatliche Aktivitäten auszuüben, wenn die Verantwortung für die Finanzierung und Durchführung staatlicher Aktivitäten nicht zusammenfallen.

Aus diesen Gründen wäre es begrüßenswert, wenn mehr Entscheidungen über staatliche Ausgaben und Einnahmen dezentral auf Ebene der Länder oder ihnen nachgeordneten Gebietskörperschaften getroffen würden. Die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen ist leider ein Schritt in die entgegengesetzte Richtung.

Erstmal erschienen bei IREF.

/0 Kommentare/von
,

An der Wiege Europas steht der Wettbewerb

Photo: Wikimedia Commons (CC 0)

Wer über Wettbewerb schreibt, scheint irgendwie aus der Zeit gefallen. Wettbewerb klingt so hart und ungerecht. Manche verlieren im Wettbewerb und bleiben auf der Strecke. Wieder andere sind überaus erfolgreich und sammeln Reichtümer ungeahnter Ausmaße an. Deshalb wird dem Wettbewerb oft auch ein Adjektiv vorangestellt. Er dürfe nicht „ruinös“, müsse „gerecht“ und „fair“ sein. Dafür müsse der Staat sorgen, wird vielfach verlangt. Wenn jemand sogar dem politischen Wettbewerb das Wort redet und den zwischenstaatlichen Wettbewerb nicht geißelt, sondern gutheißt, dann ist das bestimmt einer dieser Manchesterliberalen – ein Ewiggestriger. Denn so einer redet bestimmt Steueroasen und Sozialdumping das Wort. Kurzum: die soziale Kälte sprießt so einem aus allen Adern.

Roland Vaubel würde dies wahrscheinlich als Ehrenbeschreibung für sich gelten lassen. Er ist zwar kein Ewiggestriger. Aber sicherlich ein klassischer Liberaler, der seinen gut begründeten Überzeugungen auch dann noch folgt, wenn die allgemeine Stimmung gegen seine Thesen gerichtet ist.

Jetzt hat dieser Roland Vaubel, inzwischen emeritierte Professor für Volkswirtschaft in Mannheim, das Buch „Zwischenstaatlicher politischer Wettbewerb“ vorgelegt, dass das Wettbewerbsprinzip auf vielerlei politische Felder überträgt. In 17 Aufsätzen setzt er sich damit auseinander. Er beschäftigt sich historisch, ideengeschichtlich, theoretisch und anhand konkreter Beispiele mit dem politischen Wettbewerb – insbesondere in Europa. Schon zu Beginn beschreibt er den politischen Wettbewerb als das Erfolgsgeheimnis der Demokratie. Sie eröffnet den Bürgern Wahlmöglichkeiten. Ohne Alternativen gäbe es keine politische Partizipation. Je lebhafter der Wettbewerb zwischen den Politikern, desto stärker sei ihr Anreiz, sich an den Wünschen der Bürger zu orientieren.

Vaubel ist ein Anhänger von Friedrich August von Hayek, der den Wettbewerb als Entdeckungsverfahren bezeichnet hat, und ihn sogar auf das Geldwesen übertragen wollte. Der Währungswettbewerb schütze die Bürger vor hoher Inflation, denn durch Wettbewerb könnten die Geldnutzer in stabilere Währungen abwandern. Historisch ist dies durchaus belegt. Fürsten und Könige wurden im Mittelalter durch den Geldwettbewerb in Europa in ihrer Manipulation des Gold- und Silbergehalts ihrer Münzen gehemmt, da Kaufleute in ganz Europa möglichst gutes Geld vorhalten wollten. Der Systemwettbewerb in Europa zwischen Staat und Kirche hat historisch zu einer Machtbalance geführt, die die Freiheit des Einzelnen gestärkt hat. Vaubel erinnert daran, dass zum Ende des Mittelalters der Orient und China ökonomisch auf Augenhöhe mit Europa waren. Der anschließende Rückfall dieser Regionen begründet er mit dem mangelnden Wettbewerb und dem Zentralismus dieser Regionen. Entscheidungen werden mal richtig und mal falsch getroffen. In einem zentralistisch organisierten Staat treffen falsche Entscheidungen der Politik dann aber viel mehr. Ein permanent Entdeckungsverfahren kann daher nicht stattfinden.

Anschaulich ist Vaubels Beispiel der europäischen Musik als Ausdruck des Wettbewerbs. Wie konnte die europäische Musik des Barock, der Klassik und der Romantik diesen Siegeszug auf der ganzen Welt erreichen? Auch hier bemüht Vaubel das Wettbewerbsprinzip. Im kleinräumigen Europa konnten die Herrscher ihre Untertanen nicht beliebig ausbeuten und unterdrücken. Kaufleute, religiöse Minderheiten und eben auch Musiker und Komponisten konnten sich ihren Staat und ihren Wohnort aussuchen. Je kleiner der Staat, je mehr Staaten es gab, desto geringer waren die Ausweichkosten. Die wichtigsten Förderer in der Zeit des Barock waren die Fürstenhöfe und Kirchen. Sie konkurrierten um die besten Musiker und Komponisten ihrer Zeit. Zu Zeiten des Barock sind gerade in den besonders dezentral organisierten Ländern Italien und Deutschland die größten Komponisten hervorgegangen. Nach dem Dreißigjährigen Krieg existierten in Deutschland 300 eigenständige Fürstenhöfe. Dieser Umstand ermöglichte auch einen Innovationsschub. Die Fürsten des Barock waren für neue Stilentwicklungen offen, sie profilierten sich sogar damit. Der kritische Vergleich und der Entdeckungsmechanismus führten zu einem dynamischen Wettbewerb, und zu einer Verbreitung in die bürgerlichen Kreise hinein. All das hatte auch eine erhebliche ökonomische Bedeutung.

Roland Vaubel ist ein tolles Buch gelungen, das gerade dem liberal gesinnten Nachwuchs wärmstens empfohlen ist. Glauben doch viele, selbst unter Liberalen, dass Kleinstaaterei der Inbegriff des Rückschritts sei. Dies ist jedoch eine polemische Umdeutung des Begriffs. Eigentlich war dies eine entscheidende Grundlage für Rechtsstaat, Marktwirtschaft und Demokratie in unserem Land.

/0 Kommentare/von