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Staatlicher Rundfunk: Bestenfalls neutral, schlimmstenfalls eine Last

Photo: Helena from Flickr (CC BY 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues, und Kevin Spur, Student der Ökonomie an der Freien Universität Berlin.

In einer Demokratie kontrollieren Medien den Staat. Sie informieren Mitglieder der Gesellschaft, insbesondere über das Gebaren der Staatsvertreter. Medienunternehmen sollten deshalb nicht vom Staat selbst unterhalten werden. In Deutschland ist dies für Printmedien der Fall, jedoch nicht für Funk und Fernsehen. Zudem gehört der deutsche öffentlich-rechtliche Rundfunk mit Einnahmen aus der Rundfunkgebühr von über 8 Milliarden Euro in 2015 zu den teuersten der Welt. Marktversagen und die Bereitstellung einer Grundversorgung können Eingriffe des Staates grundsätzlich rechtfertigen. Zu Marktversagen kommt es auf den Märkten für Funk und Fernsehen jedoch nicht und für eine Grundversorgung bedarf es keiner Bereitstellung durch den Staat selbst. Darüber hinaus weisen die Ergebnisse internationaler empirischer Studien darauf hin, dass ein höherer Marktanteil staatlicher Medienunternehmen negative und nicht etwa positive Konsequenzen mit sich bringt.

Rundfunk: Marktversagen?

Versagen die Teilnehmer auf einem Markt bezüglich der Bereitstellung eines Gutes, lassen sich Staatseingriffe potentiell rechtfertigen. Ist ein Eingriff angezeigt, sollte der Staat jedoch nicht selbst als Betreiber auftreten, sondern sich auf die Finanzierung und Regulierung der Marktteilnehmer beschränken. Nur in wenigen Fällen ist es angebracht, dass der Staat als Leistungserbringer auftritt: Das Justizwesen und die Sicherheitsbehörden sind häufig angeführte Beispiele dafür. Im Falle des Rundfunks liegen keine durch Marktversagen bedingten Gründe für einen staatlichen Eingriff vor und die Sicherstellung einer Grundversorgung erfordert keine staatliche Bereitstellung.

Gesamteinnahmen_Rundfunkgebühren_ARD_ZDF_GEZ_Deutschland_öffentlich-rechtlicher Rundfunk_2005_2015 final

Marktversagen erwächst aus natürlichen Monopolmärkten, öffentlichen Gütern, externen Effekten oder Informationsasymmetrien. Die Präsenz vieler privater Angebote neben den GEZ-finanzierten Angeboten des Staates demonstriert, dass der Rundfunkmarkt kein natürliches Monopol ist. Auch handelt es sich bei den durch den Rundfunk bereitgestellten Leistungen nicht um öffentliche Güter. So ist es sehr wohl möglich, potentielle Nutzer vom Konsum auszuschließen. Maßgebliche negative oder positive externe Effekte im Zuge der Produktion oder des Konsums der Rundfunkleistungen sind ebenfalls nicht auszumachen.

Es bleibt die asymmetrische Informationsverteilung zwischen Anbietern und Nachfragern als Ursache für korrekturbedürftiges Marktversagen. In Bezug auf die Bereitstellung von Nachrichten lässt sich Informationsasymmetrie nicht verhindern. Schließlich werden Informationen bereitgestellt, die dem Kunden bisher nicht vertraut sind. In Bezug auf den Grad der Korrektheit der Information haben Anbieter zudem besseres Wissen als Nachfrager. Aus dieser Asymmetrie kann Marktversagen erwachsen. Allerdings sind die unter der asymmetrischen Informationsverteilung leidenden Kunden in der komfortablen Situation, die Aussagen ihrer Informationslieferanten zu niedrigen Kosten überprüfen zu können, solange ihr Anbieter mit einer Vielzahl weiterer Anbieter konkurriert.

Auf offenen Märkten für Informationen lässt der Wettbewerb unter den Anbietern das Problem der asymmetrischen Information schrumpfen. Die verbleibende Informationsasymmetrie reicht nicht aus, um staatliche Regulierungen der Inhalte ausgerechnet derer zu fordern, die mit ihrer Arbeit den Staat kontrollieren sollen. Stattdessen sollte der Staat dazu beitragen, dass der Medienmarkt für neue Anbieter offen ist.

Grundversorgung durch staatliche Bereitstellung?

Obwohl es nicht zu Marktversagen kommt, kann die Grundversorgung von hilfsbedürftigen Mitgliedern der Gesellschaft Staatseingriffe rechtfertigen. Derzeit sind beispielsweise Empfänger von ALG II und Sozialgeld von den Rundfunkgebühren befreit. Für die Grundversorgung ist jedoch keine staatliche Bereitstellung der Informationsleistung erforderlich. Der Staat sollte sich darauf beschränken, Hilfsbedürftigen (zweckgebundene) Mittel in angemessener Höhe zu überlassen.

Staatliche Medien: Negative Effekte

Empirische Ergebnisse stützen die These, dass staatliche Kontrolle der Medien kein Marktversagen kompensiert. Der Ökonom Simeon Djankow untersuchte 2003 für 97 Länder, wie die Eigentumsrechte an den fünf größten Tageszeitungen und Fernsehsendern in den jeweiligen Ländern verteilt sind. Wird durch Medienunternehmen in Staatsbesitz Marktversagen kompensiert, sollte ein hoher Anteil an staatsgeführten Medienunternehmen in Ländern mit hoher institutioneller Qualität zu finden sein. Djankow und seine Co-Autoren finden jedoch gerade das Gegenteil. In ärmeren und autokratischeren Ländern, in denen die Bürgerrechte schwach ausgeprägt und die Presse relativ unfrei ist, ist der Anteil von Medienunternehmen in Staatsbesitz tendenziell höher. Die Ergebnisse weisen somit darauf hin, dass Regierungen staatseigene Medienunternehmen eher nutzen, um die ökonomische und politische Freiheit von Menschen zu unterminieren als sie zu fördern.

Auch die Forschungsergebnisse des Wirtschaftswissenschaftlers Joel Houston lassen den Staatsbesitz von Medienunternehmen nicht gut aussehen. Basierend auf Daten für 5000 Firmen in 59 Ländern kommt Houston gemeinsam mit seinen Co-Autoren zu dem Schluss, dass Staatseigentum und Marktkonzentration von Medienunternehmen zu mehr Korruption führen, weil die Medienunternehmen dann schwächere Anreize haben, ihrer Kontrollfunktion nachzukommen.

Medien: Selbstkontrolle und Kontrolle des Staates

Dass ein unverzerrtes Bild vor allem zustande kommt durch viele voneinander unabhängige Medienunternehmen, die in der Berichterstattung miteinander konkurrieren und sich so gegenseitig kontrollieren, heben auch die Ökonomen Matthew Gentzkow und Jesse Shapiro hervor. Zudem gibt es Hinweise darauf, dass stärkerer Wettbewerb unter Medienunternehmen eine Politik im Interesse der breiten Bevölkerung begünstigt, während die Wünsche einflussreicher Interessengruppen weniger Beachtung finden. Konkurrierende Medienunternehmen tragen so zu einem effizienteren staatlichen Gebaren bei.

Partikularinteressen am staatlichen Rundfunk

Staatlich betriebene Medienunternehmen sind weder notwendig, um Marktversagen zu kompensieren, noch, um die Grundversorgung Hilfsbedürftiger mit Informationen sicherzustellen. Empirische Forschungsergebnisse legen zudem nahe, dass Medienunternehmen in Staatshand nicht nur keine Vorteile mit sich bringen, sondern potentiell eine Last für die Bürger sind.

Weniger als das vielbeschworene öffentliche Interesse sind es vermutlich Partikularinteressen, die den staatlichen Rundfunk – auch in Deutschland – am Leben halten. An seiner Fortführung werden zum einen die Angestellten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ein starkes Interesse haben, aber auch die in den Rundfunkräten repräsentierten Interessengruppen ― unter anderem Parteien, Regierungen, Arbeitnehmer, Arbeitgeber und Religionsgemeinschaften.

Für eine ausgewogene Berichterstattung, die wirksam als Kontrollorgan für Politik und Wirtschaft dient, ist ein intensiver Wettbewerb maßgeblich. Nicht maßgeblich dagegen sind zwangsfinanzierte Angebote von ARD, ZDF und Co.

Erstmals veröffentlicht bei IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues.

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Die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist ordnungsökonomisch nicht zu rechtfertigen

Photo: R/DV/RS from Flickr (CC BY 2.0)

Von Prof. Dr. Frank Daumann, Professor für Sportökonomie und Gesundheitsökonomie an der Universität Jena.

„ARD und ZDF werden nicht von den Olympischen Spielen 2018 bis 2024 berichten. Das US-Unternehmen Discovery und die öffentlich-rechtlichen Sender konnten sich nicht auf den Verkauf von Sub-Lizenzen einigen…“ (Bericht der Tagesschau am 28.11.2016).

Aus Sicht der sportinteressierten Gebührenzahler ist das natürlich eine eher schlechte Nachricht, da sie nun eventuell, um in den Genuss einer Live-Übertragung interessanter Wettkämpfe der Olympischen Spiele zu kommen, zusätzliche Aufwendungen auf sich nehmen müssen. Den Rundfunkbeitrag müssen sie ja trotzdem entrichten.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach der Rechtfertigung der Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Bevor wir dieser Frage nachgehen, wollen wir uns kurz die Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland anschauen: In Deutschland existieren neun Landesrundfunkanstalten (BR, HR, MDR, NDR, Radio Bremen, RBB, SR, SWR und WDR), die für einzelne oder mehrere Bundesländer Hörfunk und Fernsehen anbieten. Daneben offerieren das ZDF und das Deutschlandradio Programme für die gesamte Republik. Die Landesrundfunkanstalten sind in der ARD („Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“) zusammengeschlossen. Die ARD wiederum bietet ebenfalls deutschlandweite Programme wie etwa „Das Erste“ an.

Finanziert wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch den Rundfunkbeitrag und durch Werbeeinnahmen („duale Finanzierung“), wobei sich das Gesamtbudget auf etwa 9 Mrd. Euro pro Jahr beläuft. Den Rundfunkbeitrag müssen zum einen natürliche Personen (hier ist er an den Haushalt geknüpft) und zum anderen Unternehmen und Institutionen sowie Einrichtungen des Gemeinwohls zahlen (hier ist er im wesentlichen an die Anzahl der Beschäftigten geknüpft). Der Beitrag ist unabhängig davon zu zahlen, ob der Beitragspflichtige selbst Empfangsgeräte vorhält oder ob er tatsächlich das Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Sender nutzt. Die Festlegung des Beitrags erfolgt durch Staatsvertrag der Bundesländer, wobei hier idR. den Empfehlungen der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) – eines unabhängige Sachverständigengremiums – gefolgt wird.

Um die Frage nach der Notwendigkeit der Existenz des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks aus ökonomischer Sicht zu prüfen, wird regelmäßig die Marktversagenstheorie ins Feld geführt: Existiert in diesem Bereich ein Marktversagenstatbestand, der eine staatliche Intervention rechtfertigt? Im wesentlichen wäre demzufolge zu untersuchen, ob ein öffentliches Gut oder ein natürliches Monopol vorliegen.

Ein öffentliches Gut zeichnet sich dadurch aus, dass Nutzer nicht von der Nutzung ausgeschlossen werden können und bei der Nutzung keine Rivalitäten auftreten. Tatsache ist, dass durch entsprechende Verschlüsselungstechniken, wie sie etwa von Pay-TV-Sendern angewandt werden, Nutzer problemlos ausgeschlossen werden können. Nicht-Rivalität besteht jedoch weitgehend – zumindest solange bei der Nutzung der Verbindungswege keine Überfüllungsexternalitäten auftreten (durch zu viele Nutzer werden die Übertragungszeiten länger). Insgesamt liegt demnach hier kein öffentliches Gut vor.

Das Vorliegen eines natürlichen Monopols hätte insofern Auswirkungen, da es im unregulierten Falle nicht nur zu einer monopolistischen Ausbeutung etwa in dem Sinne käme, dass die Preise auf Monopolpreise angehoben würden, sondern es würde auch Konsequenzen dergestalt zeitigen, dass sich mit dem einzigen Anbieter zugleich ein Informationsmonopol mit erheblichen negativen Folgen für den politischen Entscheidungsprozeß etablieren würde. Beim natürlichen Monopol setzt sich aufgrund der Kostenstruktur (steigende Skaleneffekte) und der Nachfragesituation nur ein einziger Anbieter durch. Sicherlich lassen sich in diesem Bereich erhebliche Skaleneffekte nachweisen, aber offenbar sind die Angebote unter qualitativen Gesichtspunkten so heterogen, dass auch Anbieter mit ungünstigeren Kostenstrukturen erfolgreich am Markt agieren können, da sie höhere Preise erzielen können, wie sich eindrucksvoll auf vielen ausländischen Märkten zeigt. Auch in der Bundesrepublik Deutschland sind wir weit davon entfernt, dass bei einem freien Wettbewerb etwa die öffentlich-rechtlichen Sender die privaten aus dem Markt drängen würden. Die realen Marktgegebenheiten sprechen also eindeutig gegen die Existenz eines natürlichen Monopols. Zudem wäre das damit verbundene Argument des fehlenden Außenpluralismus nicht zutreffend, da es unzählige Möglichkeiten gibt, an entsprechende Informationen zu kommen; Meinungsvielfalt wäre selbst dann gewährleistet, wenn bspw. im linearen Fernsehen sich ein natürliches Monopol durchsetzen würde. Insofern fällt auch dieses Argument als Rechtfertigung weg.

Neben der Marktversagenstheorie, deren Tatbestände hier nicht vorliegen, werden zwei weitere Argumentationslinien für die Begründung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ins Feld geführt:

1. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk würde als einziger entsprechende Qualitätsstandards auf diesem Markt gewährleisten. Die Beseitigung desselben würde demzufolge zu einem Absinken der Qualität führen.

2. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk stellt sicher, dass bestimmte qualitativ hochwertige Sendungen produziert und gezeigt würden, was ansonsten mangels Nachfrage nicht geschähe.

Beide Aspekte gehen von einem paternalistischen Menschenbild aus: das Individuum hat „falsche“ Präferenzen, die es veranlassen, Sendungen minderer Qualität zu bevorzugen und sich von Sendungen höchster und hoher Qualität abzuwenden. Teilt man ein derartiges Menschenbild, dann ist die Bevormundung des Konsumenten folgerichtig. Geht man jedoch von selbstbestimmten und mündigen Individuen aus, dann sind diese beiden Argumente zurückzuweisen. Wenn der Konsument Sendungen mit hoher Qualität (hier stellt sich freilich gleich die Frage, was ist „hohe Qualität“? Muss Qualität nicht zwangsläufig kundenorientiert sein?) möchte, dann wird er diese nachfragen. So zeigt der amerikanische TV-Markt eindrucksvoll, dass Anbieter mit qualitativ hochwertigen Produktionen ohne Probleme am Markt existieren können.

Es gibt also in einer Marktwirtschaft, die von dem Menschenbild des mündigen Bürgers ausgeht, keine Rechtfertigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Lässt man einmal die rechtlichen Rahmenbedingungen, also die Gesetzeslage und die höchstrichterliche Rechtsprechung außen vor, die eine Absicherung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks garantieren, so wäre es einer Überlegung wert, die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von einem Rundfunkbeitrag auf ein klassisches Nutzerentgelt umzustellen, wie dies etwa bei Sky Deutschland der Fall ist. Damit würde der öffentlich-rechtlichen Rundfunk in einem Wettbewerb ohne Rettungsanker mit den privaten Anbietern eintreten, der sowohl Anreize zur Innovation als auch entsprechende Sanktionen etwa in Form des erzwungenen Marktaustritts bereithält.

Erstmals erschienen bei Wirtschaftliche Freiheit.

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2016 – Das beste Jahr der Geschichte

Photo: Robyn Edge from Flickr (CC BY 2.0)

Von Maximilian Wirth, Ökonom, arbeitet in Washington D.C. im Bereich Handelspolitik und internationale Entwicklung.

Die Schlagzeilen im letzten Jahr waren schockierend: Terror von Berlin bis Bangkok, der Syrienkrieg, Flüchtlinge, die im Mittelmeer ertrinken, und die weiterhin ungelöste Eurokrise. Die zunehmende gesellschaftliche Polarisierung und erstarkende Populisten auf der ganzen Welt kommen somit wenig überraschend. Viele waren dementsprechend froh, 2016 endlich hinter sich zu lassen. Und dennoch: 2016 war das beste Jahr in der Menschheitsgeschichte.

Wir sind reicher als jemals zuvor. Einkommen steigen und Waren werden zunehmend erschwinglich. Anfang des 19. Jahrhunderts musste der durchschnittliche Arbeiter noch 6 Stunden arbeiten, um das Sesamöl zu kaufen, welches er für eine Stunde Leselicht benötigte. Die Kerosinlampe senkte diese Kosten bis 1880 auf 15 Minuten Arbeit pro Stunde Licht. Heute wird weniger als eine halbe Sekunde Arbeitszeit benötigt, um eine Stunde zu lesen.

Armut sinkt auf der ganzen Welt. Der Anteil der Weltbevölkerung, die von weniger als 1,90 US$ pro Tag leben muss, ist seit 1980 von 40 auf 10 Prozent gesunken. Das Ende der absoluten Armut ist somit kein Traum mehr, sondern könnte noch zu unseren Lebzeiten Wirklichkeit werden.

Dieser Fortschritt wird möglich durch Innovation: Leute erzielen höhere Einkommen, weil Maschinen ihre Arbeit unterstützen und somit die Produktivität steigern. Wir leben länger und gesünder, weil Krankheiten, die in der Vergangenheit den sicheren Tod bedeutet hätten, heute durch Impfung verhindert oder einfach geheilt werden können. Milliarden Menschen, die einmal am Rande des Verhungerns gelebt haben, konnten sich selbst aus der Armut befreien, als vor allem asiatische Länder Teil der globalen Wirtschaft wurden.

Menschen haben die beeindruckende Fähigkeit, ihr Leben durch Innovationen zu verbessern und 2016 war da keine Ausnahme. Die Verbesserungen von Prothesen durch den Gebrauch von 3D-Druckern hätte man vor wenigen Jahren noch als Science Fiction bezeichnet. Inzwischen werden diese zunehmend zum Massenprodukt. Selbstfahrende Autos könnten unsere Gesellschaft so tiefgreifend verändern wie das Fahrzeug selbst vor hundert Jahren. Von künstlicher Intelligenz über die Sharing Economy bis zu Nano-Sensoren: die Liste der technologischen Verbesserungen letztes Jahr war so lang wie begeisternd.

Technischer Fortschritt und steigende Lebensstandards sollten allerdings nicht als selbstverständlich angesehen werden. Beides entsteht nur in einer Gesellschaft mit freiem Handel und gesicherten Eigentumsrechten. Eigentumsrechte erlauben dem Erfinder, einen Teil der Gewinne zu behalten, was ihn antreibt, ständig nach Verbesserungen zu streben. Profit und Verlust sind nötig, damit er weiß ob seine Eingebungen tatsächlich so genial sind wie er dachte. Nur wenn wir mit weit mehr Leuten als unseren direkten Nachbarn handeln können, haben wir die Möglichkeit, von den Ideen von Milliarden von Menschen anstatt nur einer Handvoll zu profitieren. Nur wenn Waren und Dienstleistungen Grenzen überqueren dürfen, können Soldaten zu Hause bleiben.

Freihandel und Kapitalismus haben unsere Welt zu einem besseren Ort gemacht. Aber sie ist weiterhin alles andere als perfekt. Bei aller Freude über die Verbesserungen sollte man die weiterhin bestehenden Probleme nicht aus den Augen verlieren. Ganze demographische Gruppen haben das Gefühl, in einer Gesellschaft zu leben, in der jeder außer ihnen seinen Lebensstandard erhöht. Vor allem wenn der Eindruck entsteht, dass einem Migranten den Job wegnehmen, oder dass der Arbeitslatz ins Ausland ausgelagert wurde, wirkt Globalisierung, der Motor unserer Wirtschaft, dann schnell wie eine Attacke auf Identität und Wohlstand. Besonders ältere Generationen wollen zudem ihre Kultur bewahren in einer Welt, die einem Wandel unterworfen ist, den sie so nie gewollt geschweige denn gewählt haben. Fast jeder ist besorgt wegen der Aggressionen innerhalb der Staaten und zwischen ihnen.  Und so steigt der Unmut über das politische „Establishment“ und die „Eliten“ aus Wirtschaft und Medien, welche unfähig scheinen, die Probleme zu adressieren.

Lösungen dafür werden dringend benötigt. Nur sollten wir uns bei der Suche danach immer die Prinzipien vor Augen halten,die unsere Gesellschaft groß gemacht haben.  Problemlösung darf nicht zur Panikmache verkommen. Globale Herausforderungen erfordern mehr internationale Kooperation, nicht weniger. Mit sinkender globaler Nachfrage sollte Handel, nicht Protektionismus auf der politischen Agenda stehen. Die Welt ist kein Nullsummenspiel. Wir können alle davon profitieren, enger zusammenzuarbeiten anstatt uns zu isolieren. Nur dann können diejenigen, die im Wandel zurückbleiben, angemessen unterstützt werden. Nur dann ist eine friedvolle Koexistenz mit unseren Mitmenschen auf Dauer möglich. Wenn diese Prinzipien bedacht werden, dann kann auch 2017 das beste Jahr in der Menschheitsgeschichte werden.

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Staatsversagen: Schmerzhafte Erkenntnisse

Photo: Myfuture.com from Flickr (CC BY-ND 2.0)

Von Dr. Titus Gebel, Unternehmer, Mitgründer der Deutschen Rohstoff AG, Gründer der Initiative „Free Private Cities„.

Die Bürger in Deutschland sollen Elektroautos kaufen, nicht mehr rauchen, weniger Fleisch essen, sich Zuwanderern anpassen, die richtigen Parteien wählen, Heterosexualität als soziales Konstrukt begreifen, sie sollen Angst vor Klima, Atom und Fracking haben, keinesfalls aber vor Islamisierung und Masseneinwanderung, gegen Rassismus und Sexismus sein, ausgenommen dieser richtet sich gegen alte weiße Männer. Sie sollen sich pünktlich bei der örtlichen Einwohnerbehörde melden, keine Waffen besitzen, ihre Kinder zu kapitalismuskritischen, ökologisch korrekten Genderwesen erziehen lassen, energieeffizient bauen, fein säuberlich den Müll trennen und, zu guter Letzt, abweichende Meinungen ordnungsgemäß denunzieren.

Im Gegenzug erklären Regierungsmitglieder, es gäbe kein Grundrecht auf Sicherheit und man müsse das Zusammenleben täglich neu aushandeln. Orientalische Großclans beherrschen die kriminelle Szene in vielen Großstädten, selbst Intensivtäter werden nicht abgeschoben. Die Beeinflussung und Bedrohung von Zeugen, Polizisten, sogar von Richtern ist nichts Ungewöhnliches mehr. Einbruch, Diebstahl, Straßenraub, Körperverletzung, sexuelle Nötigung werden oft gar nicht mehr verfolgt bzw. die Ermittlungen gleich eingestellt oder mit Kleinstrafen auf Bewährung belegt. Der Gebrauch der Meinungsfreiheit wird als „Volksverhetzung“ dagegen immer öfter mit Haftstrafen über einem Jahr und ohne Bewährung geahndet. Selbst für das Nichtzahlen von Fernsehgebühren sollen Menschen eingesperrt werden. Und wehe, einer begleicht seine Steuern nicht.

Weitreichende Entscheidungen, wie der Ausstieg aus der Kernenergie, die Haftung für Schulden anderer EU-Staaten, die bedingungslose Öffnung der Grenzen für Zuwanderer, werden ohne Beteiligung des Parlaments und entgegen der bestehenden Rechtslage von der Regierung einfach verfügt. Dem Fiskus nachteilige Gerichtsurteile werden per „Nichtanwendungserlass“ ausgehebelt. Die vormoderne, absolutistische Lehre des Islam soll jetzt zu Deutschland gehören, daher gelten gesetzliche Verbote von Vielehen, von Kinderehen, von Körperverletzung (Beschneidung Minderjähriger) oder von Tierquälerei (betäubungsloses Schächten) faktisch nicht für die Anhänger dieser Lehre.

Dafür ist Deutschland heute weltweit in der Spitzengruppe der höchsten Steuer – und Abgabenquoten und der höchsten Stromkosten. Es hat eine Verschuldung von 2000 Milliarden Euro, aber das geringste private Haushaltsvermögen aller Euro-Länder, einen der prozentual geringsten Rentenansprüche innerhalb der EU und ist derzeit Schauplatz einer bewusst herbeigeführten Masseneinwanderung in die Sozialsysteme, deren Kosten sich nach Regierungsangaben auf 100 Milliarden EUR allein für die nächsten fünf Jahre belaufen werden.

Wie konnte es soweit kommen? Wenn wir diese Frage ernsthaft beantworten und Lösungsansätze finden möchten, müssen wir bereit sein, auch langjährige Überzeugungen infrage zu stellen. Denn ähnliche Entwicklungen sind auch in anderen westlichen Staaten zu beobachten. Bereits das spricht dagegen, dass es hier lediglich um personenbezogene Probleme geht, die mit Abwahl und Austausch der Regierung gelöst werden können.

Meine diesbezüglichen Erkenntnisse werden Ihnen vermutlich nicht gefallen. Sie könnten sogar mentale Schmerzen bereiten. Die gute Nachricht: auch wenn sie die ersten fünf Schlussfolgerungen ablehnen und nur den sechsten Schmerz annehmen, reicht das für eine Lösung.

Erster Schmerz: Es gibt kein objektives Gemeinwohl

Nun sind allenthalben im Westen politische Gegenbewegungen entstanden, die zumindest einige der genannten Fehlentwicklungen rückgängig machen wollen. Aber selbst, wenn dies tatsächlich geschieht und ein echter Politikwechsel herbeigeführt wird, stellt sich doch die Frage, ob dadurch nicht nur ein Bevormundungssystem durch das nächste ersetzt wird. Dazu ein eher banales, aber anschauliches Beispiel: vom Parteitag der AfD wurde berichtet, dass die Vorsitzende Petry sich damit durchsetzen konnte, Subventionen für die von ihr geschätzten städtischen Orchester ins Programm aufzunehmen, da diese ein bedeutendes Kulturgut darstellten. Das aber bedeutet nichts anderes, als dass 95 % der Menschen, die nie solche Konzerte besuchen, den anderen 5 % ihr Kulturvergnügen finanzieren müssen. Und zwar, weil Frau Petry das gut findet.

Damit kommen wir einem Grundproblem auf die Schliche, das auch dadurch nicht gelöst wird, dass demokratisch entschieden wird. Es beginnt mit scheinbar harmlosen Dingen wie den Kultursubventionen und endet damit, dass vorgeschrieben wird, was der Einzelne zu essen hat, welche Meinung er haben darf und wie er seine Kinder erziehen lassen muss.

Begründet wird das eine wie das andere mit Gerechtigkeits- und Gemeinwohlgedanken. Diese Begriffe suggerieren objektive Werte, die es aber so nicht gibt.

Denn die Menschen sind verschieden, haben verschiedene Wertvorstellungen und auch verschiedene Lebenssituationen. Was ist mit einem Rockmusiker, der mit seinen Kompositionen die zeitgenössische Musikkultur voran gebracht, aber den Zenit seiner Popularität überschritten hat? Warum sollten seine Konzerte nicht ebenso staatlich bezuschusst werden?

Oder: Ein staatlich verordneter Mindestlohn soll dem Wohl der Geringverdiener dienen, verursacht unter diesen aber eine höhere Arbeitslosigkeit. Entspricht dann nicht der Verzicht auf Mindestlöhne eher dem Gemeinwohl?

Oder: Die Kernenergie ist eine saubere und preiswerte Energieform. Entspricht es mithin nicht dem Gemeinwohl, die Kernenergie zuzulassen, anstelle diese aufgrund der Angst vor Unfällen zu verbieten?

Die Antwort hängt wie so oft vom Standpunkt des Betrachters ab. Allerdings ist das der Fall in sämtlichen Bereichen, in denen das sogenannte Gemeinwohl bemüht wird.

Erste schmerzhafte Erkenntnis: Ein objektivierbares Gemeinwohl oder objektive Gerechtigkeit gibt es nicht, wenn wir akzeptieren, dass wir in einer pluralistischen Gesellschaft leben und damit unterschiedliche Moralvorstellungen und Werte zulässig sind.

Zweiter Schmerz: Der Sozialstaat ist ein Irrweg

Der Sozialstaat gilt vielen als unverzichtbare Errungenschaft moderner Staaten. Er soll Lebensrisiken wie Hunger, Krankheit und Armut absichern und jedem ein menschenwürdiges Dasein ermöglichen. Diese Ziele sind ehrenhaft und nicht zu beanstanden. Der Sozialstaat ist aber kein geeignetes Vehikel dazu. Er führt in den Ruin, entmündigt und verursacht unsoziales Verhalten. Im Ergebnis verschlimmert er die Zustände, die er bekämpfen will. Denn der Sozialstaat weist mehrere Konstruktionsfehler auf. Die wesentliche funktionelle Unzulänglichkeit ist dabei die systematische Setzung von Fehlanreizen. Sowohl die Politik, als auch die Verwaltung, als auch die Leistungsempfänger sehen sich massiven Anreizen ausgesetzt, das System zum eigenen Vorteil auszunutzen. Der Sozialstaat unterliegt damit ebenfalls der Tragik der Allmende.

Die im Sozialstaat allgegenwärtige Forderung gesellschaftlicher Gruppen nach Umverteilung steht darüber hinaus der Aufforderung zu einer Straftat gleich. Denn Umverteilung ist nur möglich, indem man Menschen die Früchte ihrer Arbeit wegnimmt. Die Folge sind nie endende Verteilungskämpfe, sozialer Unfriede und Missgunst. Es gibt keinen allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz, der zwei Menschen erlaubt, einen Dritten zu enteignen. Auch persönliches Pech oder Unvermögen begründen nicht das Privileg, andere auszubeuten.

Verteidiger des Sozialstaats werden einwenden, dass „Solidarität“ und „soziale Gerechtigkeit“ anders nicht hergestellt werden könnten. Aber unter Androhung von Gewalt erzwungene Solidarität ist keine. „Soziale Gerechtigkeit“ ist ein undefinierbarer Kampfbegriff und hängt stets vom Standpunkt des Betrachters ab, siehe Erster Schmerz. Was qualifiziert einen Menschen, auf Kosten eines anderen zu leben und wer ist der Richter, der darüber befindet?

Zweite schmerzhafte Erkenntnis: Der Sozialstaat ist ein Irrweg. Es gibt kein Recht, auf Kosten Anderer zu leben. Ein wie auch immer legitimiertes System, welches per Gesetz Enteignungen zugunsten Dritter vorsieht, kann auf Dauer weder ein friedliches, noch ein berechenbares Miteinander schaffen.

Dritter Schmerz: Demokratie ist nicht das Ende der Geschichte

Demokratie gilt den meisten als nicht hinterfragbare, erstrebenswerte politische Ordnung. Aber bereits Aristoteles erkannte, dass Demokratien im Laufe der Zeit stets zu Despotien degenerieren. Wenn wir uns weiter entwickeln wollen, müssen wir also auch die Demokratie kritisch prüfen.

Das Grundproblem der Demokratie ist die Entkoppelung von Macht und Verantwortung. Das gilt für die parlamentarische wie die direkte Demokratie. Wer als demokratisch gewählter Amtsträger keinerlei Nachteil erleidet, wenn er verheerende Entscheidungen trifft, außer dass er – unter Beibehaltung aller Pensionsansprüche – abgewählt wird, hat keinen Anreiz, langfristig vernünftige Entscheidungen zu treffen. Er hat aber allen Anreiz, Wählerstimmen auf Kosten des Steuerzahlers zu kaufen.

Und jeder einzelne kann -ohne jegliche Haftung- per Volksabstimmung für eine dumme Idee votieren, die andere Milliarden kostet, auch die Menschen, die dagegen gestimmt haben.

Die negativen Auswirkungen dieser Entkoppelung von Macht und Verantwortung sind auch der Hauptgrund, warum es keine demokratisch geführten Unternehmen gibt. Es würde immer im Ruin enden. Warum?

Die Konditionierung des Menschen nach dem Minimalprinzip, das heißt dem Bestreben, möglichst viel zu erhalten für möglichst geringen Einsatz, ist einerseits evolutionär vernünftig. Sie hat dafür gesorgt, dass wir stets nach Hilfsmitteln und Methoden Ausschau gehalten haben, um mit weniger Anstrengung mehr Ertrag zu erhalten. Trifft diese Disposition nun auf politische Macht, ergibt sich in der Demokratie ein Problem: Die Politik kann aufgrund des staatlichen Gewaltmonopols den Wählern Zuwendungen versprechen, welche diese scheinbar nichts kosten. Aus deren Sicht stellt sich dies vorteilhaft dar: keine Anstrengung, trotzdem Ertrag = gutes Geschäft. Darunter fallen nicht nur offensichtliche Wählerbestechungen wie die Gewährung von Kindergeld oder freier Heilfürsorge, demnächst das bedingungslose Grundeinkommen, sondern auch gesetzliche Regelungen, die eine Interessengruppe wünscht, z.B. das Verbot der Kündigung des Arbeitsplatzes.

Alle kurzfristigen Vorteile, Zeitgeistmoden, gegenleistungslose Versprechen und dergleichen „Gratis“- Angebote der Politik werden von der Mehrheit nachgefragt. Natürlich muss am Ende irgendjemand dafür bezahlen, aber eine der wichtigsten „Leistungen“ von Politik besteht gerade darin, solche Zusammenhänge zu verschleiern. In der Theorie kann man dieses Problem mittels Einsatzes der Vernunft und Überzeugungsarbeit bewältigen, in der Praxis ist das Minimalprinzip stärker. Politiker, die Leistungskürzungen befürworten, werden über kurz oder lang abgewählt.

Nach und nach finden immer mehr gesellschaftliche Gruppen heraus, wie man die Macht des Staates für eigene Zwecke einsetzt. Der Staat – nicht wirtschaftliche Aktivität- wird die Hauptquelle zur Erhöhung des Lebensstandards. Immer weniger Menschen sind im produktiven Sektor tätig. Verteilungskämpfe werden intensiver. Dem Staat geht schließlich das Geld aus. Die daraus resultierende Krise führt zu Radikalreformen oder gar Systemwechseln. Das Spiel beginnt von vorn.

In Deutschland sind es derzeit von 82 Millionen Einwohnern noch etwa 15 Millionen, welche echte Wertschöpfung betreiben, also nicht direkt oder indirekt vom Staat finanziert werden. Bei circa 60 Millionen Wahlberechtigten wird klar, dass diese Gruppe selbst dann, wenn sie geschlossen abstimmen würde, die Regierungsbildung nicht mehr entscheidend beeinflussen kann.

Dritte schmerzhafte Erkenntnis: Es kommt in der Demokratie immer zur Systemkrise, wenn der Staat sein Gewaltmonopol benutzt, um politische Ziele zu verfolgen, die über den Schutz von Leib, Leben und Eigentum seiner Bürger hinausgehen. Leider wird genau dieses Verhalten von der demokratischen Mehrheit nachgefragt.

Vierter Schmerz: Politik ist Teil des Problems

Das staatliche Gewaltmonopol schafft einen Ordnungsrahmen, innerhalb dessen der Mensch sozial interagieren und friedlich Leistungen und Güter tauschen kann. Das Bestehen von Sicherheit und festen Regeln macht es möglich, dass Menschen in großer Zahl mit- und nebeneinander leben können. Das funktioniert gut, soweit sich der Staat auf die Sicherung von Leib, Leben und Eigentum der Bürger beschränkt und sich im Übrigen heraushält.

Das ist keine neue Erkenntnis, sie findet sich bereits bei den Denkern John Locke, bei Wilhelm von Humboldt oder Ludwig von Mises. Oder auch bei Ludwig Erhardt, demzufolge die Probleme beginnen, wenn der Staat aufhört, Schiedsrichter zu sein und anfängt selber mitzuspielen. Freilich wird diese Erkenntnis regelmäßig missachtet, weil es so attraktiv ist, seine Probleme von der Politik lösen zu lassen.

Aber Politik bedeutet letztlich, seine Sicht der Welt allen anderen aufzuzwingen. Doch die Menschen sind verschieden. Was für den einen richtig ist kann für den anderen falsch sein. Subjektiv unterschiedliche Wertvorstellungen und objektiv andere Lebenssituationen bewirken, dass jede „politische Lösung“ von Sachverhalten Menschen zurücklässt, die gegen ihren Willen zu etwas gezwungen wurden. Politik zu treiben, heißt Partei zu ergreifen und die Wünsche einiger zum Maßstab für alle zu erheben, und zwar, das darf man nicht vergessen, notfalls mit Gewalt.

Das geht soweit, dass heutzutage Oppositionelle sogar gegen sie selbst gerichtete Propaganda in Medien, Schulen und Universitäten über Steuern und Zwangsabgaben mitfinanzieren müssen. Politik bedeutet immer, dass einige Bürger mit Hilfe des Staates Zwang auf andere Bürger ausüben. Wenn ein Staat aber anfängt, Politik zu machen, also Ziele zu verfolgen, die nicht von allen gebilligt werden, dann missbraucht er sein Gewaltmonopol, das ihm die Bürger eingeräumt haben, um in Frieden zu leben.

Vierte schmerzhafte Erkenntnis: Politik ist Teil des Problems, nicht der Lösung. Es reicht nicht, das Personal auszutauschen. Die einzige Abhilfe ist, die Politik umfassend zu entmachten.

Fünfter Schmerz: Die Soziale Marktwirtschaft ist gescheitert

Vertreter der Sozialen Marktwirtschaft gehen davon aus, dass der Staat im Grundsatz freie Märkte zulassen solle. Er solle aber in das Marktgeschehen eingreife, wann immer der Markt Ergebnisse hervorbringe, die „sozial unerwünscht“ seien. Was aber ist „sozial unerwünscht“? Das entscheidet natürlich die Regierung. Die Befürworter der Sozialen Marktwirtschaft geben also der Regierung einen Freifahrtschein, jegliche Ergebnisse des Marktes nach eigenem Gutdünken zu korrigieren. Denn wenn der Staat das Recht hat zu entscheiden, ob bestimmte wirtschaftliche Gegebenheiten einen Eingriff rechtfertigen oder nicht, dann ist über kurz oder lang kein Handlungsbereich mehr dem Marktgeschehen überlassen. Dann sind es nicht länger die Konsumenten, die bestimmen was produziert wird, in welcher Menge und welcher Qualität, von wem, wo und wie – sondern es ist der Staat. Nach einer gewissen Zeit unterscheidet sich eine „Soziale Marktwirtschaft“ kaum mehr von einer voll regulierten Planwirtschaft.

Bevor ein Produktionsbetrieb in Deutschland sich heute um die Kundenwünsche kümmern kann, muss er zunächst etwa 85.000 Einzelvorschriften in ca. 5.300 Gesetzes- und Verordnungstexten beachten. Nur was dem entspricht, darf produziert werden. Und auch wer und zu welchen Kriterien eingestellt werden darf, bestimmt zunehmend der Staat. Die Folgen sind dieselben wie in einer Planwirtschaft: Produkte werden teurer, schlechter und knapper. Denken Sie nur an das Gesundheitssystem, die Bildung oder die Strompreise.

Fünfte schmerzhafte Erkenntnis: Es gibt keinen dritten Weg zwischen Markt- und Planwirtschaft, auch nicht die Soziale Marktwirtschaft. Es gibt immer nur „Markt oder Befehl“ (Roland Baader).

Sechster Schmerz: Wir müssen Systeme zulassen, die uns nicht gefallen

Wenn es aber so unterschiedliche Wert- und Moralvorstellungen und unterschiedliche Lebenssituationen gibt, kann es dann ein für alle ideales Gemeinwesen überhaupt geben? Vermutlich nicht. Aber vielleicht ermöglichen politikfreie Gemeinwesen zumindest einer Vielzahl von Menschen, in Frieden und Freiheit nach ihren persönlichen Überzeugungen zu leben. Die anderen mögen autoritäre Systeme bevorzugen oder alles so lassen wie es ist.

Vernunft und Erfahrungswissen, wie die aufgeführten schmerzhaften Erkenntnisse, sind eine gute Basis für die Gestaltung eines Gemeinwesens. Aber am Ende zählen Versuch und Irrtum. Die Wirklichkeit ist zu komplex, um am Schreibtisch ein perfektes Produkt zu entwerfen. Doch die aktuellen Angebote sind unbefriedigend.

Was besser funktioniert können wir aber nur herausfinden, wenn wir Alternativen wie etwa Freie Privatstädte zulassen. Und zwar auf freiwilliger Basis. Denn auf eines sollten wir uns aufgrund der Erfahrungen mit den Menschenexperimenten der letzten 100 Jahre verständigen: Niemand soll in ein System gezwungen werden, das er nicht will. Aber was spricht dagegen, Versuche mit Freiwilligen zuzulassen, außer dass wir glauben, es besser zu wissen und andere bevormunden wollen?

Sechste schmerzhafte Erkenntnis: Es gibt vermutlich kein ideales Gemeinwesen, aber besser funktionierende Varianten können wir nur durch Versuch und Irrtum herausfinden. Dazu müssen wir freiwillige Alternativen zulassen, auch wenn diese dem widersprechen, was wir für gut und richtig halten.

Erstmals veröffentlicht beim Deutschen Arbeitgeber Verband.

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Aus dem ESM soll ein Euro-Finanzministerium werden

Photo: Wendy from Flickr (CC BY-NC 2.0)

Von Prof. Roland Vaubel, emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre und Politische Ökonomie an der Universität Mannheim.

Im März nächsten Jahres will die EU-Kommission Vorschläge machen, wie die „Governance“ der Euro-Zone ausgebaut werden kann und sollte. Die deutsche Verhandlungsposition ist bereits erkennbar. Finanzminister Schäuble hat erklärt: „Wir müssen Europa unterhalb der Schwelle von EU-Vertragsänderungen handlungsfähiger machen. … Das Primärrecht müssten wir dafür nicht ändern. Das könnten wir in der Euro-Zone auch mit einer Änderung des ESM-Vertrages hinbekommen“ (Interview, Stuttgarter Zeitung, 15.10.16). Was will er „hinbekommen“? Schäuble will einen „Euro-Finanzminister“. Er will diesen Superminister sogar mit einem eigenen Haushalt ausstatten, der aus der Mehrwert- und Einkommensteuer gespeist werden soll. Lässt sich das mit einer Änderung des ESM-Vertrages bewerkstelligen? Soll der Geschäftsführende Direktor des Europäischen Stabilitätsmechanismus – ein Deutscher namens Klaus Regling – Euro-Finanzminister werden?

Bislang erhält der ESM keine laufenden Zahlungen aus Steuermitteln. Er hat drei Einnahmequellen. Erstens hat er Zinseinkünfte aus den Krediten, die er an überschuldete Euro-Staaten vergeben hat, und aus den Anleihen dieser Staaten, die er im Rahmen seiner Programme gekauft hat. Diese Zinsen sind etwas höher als die Zinsen, die er auf seine von den Mitgliedstaaten verbürgten Anleihen zahlt: „Bei der Gewährung von Stabilitätshilfe strebt der ESM die volle Deckung seiner Finanzierungs- und Betriebskosten an und kalkuliert eine angemessene Marge ein“ (Art. 20 Abs. 1 des ESM-Vertrags).

Zweitens erzielt der ESM Zinserträge, indem er das bei ihm eingezahlte Kapital (80 Mrd. Euro) im Kapitalmarkt investiert – zum Beispiel, indem er Staatsanleihen oder wie im Juli 2015 Anleihen des EU-Hilfsfonds EFSM erwirbt. (Der EFSM leitete das Geld an Griechenland weiter, dessen ESM-Programm abgelaufen war.) Der ESM „hat das Recht, einen Teil des Ertrags aus seinem Anlageportfolio zur Deckung seiner Betriebs- und Verwaltungskosten zu verwenden“ (Art. 22 Abs. 1). Nicht benötigte Anlageerträge können an die Mitgliedstaaten ausgeschüttet werden. Sie müssten sogar in voller Höhe ausgeschüttet werden, wenn der ESM einmal keine Finanzhilfen mehr gewähren würde (Art. 23).

Drittens kann der ESM Einnahmen aus finanziellen Sanktionen gegen seine Mitglieder erhalten (Art. 24 Abs.2). Dabei handelt es sich um Geldbußen in Rahmen des sogenannten „Sixpack“ von 2011, insbesondere die Verordnungen 1174 und 1176 über die Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte und die Verordnung 1177 bei übermäßigen Defiziten. Wenn die Verwaltungskosten – so wie es Schäuble vorschlägt – aus den Mehrwert- und Einkommensteuereinnahmen der Euro-Staaten finanziert würden, wäre der ESM nicht mehr ein „Kreditinstitut“ der Euro-Staaten, sondern eine Euro-Finanzbehörde, und an ihrer Spitze stünde ein „Finanzminister“.

Weshalb will Schäuble den ESM-Vertrag und nicht den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ändern? Er sagt: weil das einfacher ist. Das ist wahr. Eine Änderung des AEUV müsste nicht nur von den Euro-Staaten, sondern auch von den anderen EU-Staaten – zum Beispiel Polen, Tschechien und vorerst auch Großbritannien – ratifiziert werden. Das könnte Schwierigkeiten bereiten und würde die Verhandlungsmacht dieser Länder stärken. Außerdem müssten – zum Beispiel in Irland – Mehrheiten in Volksabstimmungen gefunden werden.

Aber mindestens genau so wichtig ist, dass die Entscheidungen im ESM nur einstimmig getroffen werden können. Deutschland könnte den Vertrag sogar kündigen. Im Rat der EU dagegen genügt eine qualifizierte Mehrheit, und Schäuble könnte überstimmt werden. Außerdem redet in der EU das Europa-Parlament ein Wörtchen mit, im ESM hat das Europa-Parlament nichts zu sagen. Schäuble wird auch gefallen, dass die Letztentscheidung im ESM beim Gouverneursrat, d.h. bei den Finanzministern, liegt. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch durchgesetzt, dass Schäuble bei Entscheidungen, die „die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages betreffen“, die Zustimmung des Bundestages braucht.

Schäuble will verhindern, dass der ESM – sein Werk – eines Tages vielleicht wieder abgeschafft wird oder zu wenig Einnahmen hat, wenn einmal keine Kreditforderungen mehr ausstehen. Deshalb versucht er, den ESM zu stärken, ihm zusätzliche Kompetenzen und Einnahmen zu verschaffen. Der ESM soll ein für alle mal unentbehrlich werden.

Wohin die Reise gehen soll, zeigen auch die Verlautbarungen der Deutschen Bundesbank. Schon im Februar haben sich Jens Weidmann und sein französischer Amtskollege Francois Villeroy de Galhau in einem gemeinsamen Zeitungsartikel ebenfalls für einen Finanzminister der Euro-Zone ausgesprochen (Süddeutsche Zeitung, 08.02.16). Die Bundesbank schreibt zu diesem Thema in ihrem Monatsbericht vom Juli 2016:

„Es könnte in diesem Zusammenhang daran gedacht werden, die Rolle des ESM grundsätzlich zu stärken. Mit dem Antrag eines Mitgliedstaates auf Finanzhilfen beim ESM wird die Einschätzung zur weiteren Wirtschaftsentwicklung, zur Schuldentragfähigkeit und zum Finanzbedarf derzeit durch die Europäische Kommission im Benehmen mit der EZB erstellt, und dies ist auch für die Überwachung der wirtschaftspolitischen Auflagen vorgesehen. Diese Aufgaben könnten künftig auf den ESM übertragen werden“ (S. 57).

„Im Falle einer Umschuldung … könnten Koordination und begleitende Aufgaben, wie etwa die Erfassung der bestehenden Ansprüche, auf den ESM übertragen werden, und dieser könnte auch mit der effektiven Abstimmung der Umschuldung mit einem Anpassungsprogramm und Finanzhilfen des ESM beauftragt werden. Mit Stärkung des Krisenbewältigungsmechanismus könnte darüber hinaus auch in Erwägung gezogen werden, dem ESM ergänzend die Funktion einer unabhängigen Fiskalbehörde zu übertragen. Dazu könnten ihm die bisher bei der Europäischen Kommission liegenden Aufgaben der Bewertung der Haushaltsentwicklungen und der Einhaltung der Fiskalregeln übertragen werden“ (S. 64).

Betrachten wir erstens die Überwachung der wirtschaftspolitischen Auflagen. Ist es günstiger, wenn nicht Kommission und EZB über die Einhaltung der Auflagen wachen, sondern der ESM? Aus der Geschichte des Internationalen Währungsfonds (IWF) lassen sich diesbezüglich wichtige Lehren ziehen. Auch der IWF vergibt ja subventionierte Kredite an überschuldete Mitgliedstaaten und verhängt dabei wirtschaftspolitische Auflagen. Der IWF hat im Zeitraum 1991-2012 insgesamt 41 Programme wegen Nichterfüllung seiner Auflagen abgebrochen (Urbaczka, Vaubel 2013). Das ist zwar mehr, als der ESM vorweisen kann – nämlich überhaupt keine Abbrüche, aber auf 21 dieser 41 abgebrochenen IWF-Programme folgte bereits am folgenden Tag ein neues Programm. Dreissig Staaten erhielten einen Anschlusskredit innerhalb eines Jahres. Nur fünf Staaten bekamen nach dem Abbruch ihres Programms vom IWF keinen Kredit mehr.

Weshalb vergibt der IWF immer wieder neue Kredite an Staaten, die nach seiner eigenen Einschätzung die Auflagen nicht eingehalten haben? Weil auch er sich über die Marge zwischen seinem Kreditzins und dem Zins, den er seinen Gläubigern zahlt, finanziert. Wenn er – wie zum Beispiel 2007 – nicht genug Kredite vergibt, kann er seine Verwaltungskosten nicht decken und muss Personal abbauen. Die Regierungen der Schuldnerländer wissen das und nehmen daher die Auflagen nicht ernst, denn sie bekommen ja doch wieder einen neuen Kredit.

Genau so könnte es dem ESM ergehen – bei der Überwachung der Auflagen, aber auch bei der Einschätzung der Schuldentragfähigkeit und des Finanzbedarfs. Um genug Kredite vergeben zu können, würde er die Schuldentragfähigkeit zu optimistisch beurteilen und den Finanzbedarf zu großzügig kalkulieren. Weniger verzerrte Einschätzungen erhält man, wenn man nicht die Kredit gebende Institution, sondern wie bisher die EU-Kommission und die EZB fragt. Die Kommission ist besser geeignet als die EZB, weil nicht alle EU-Staaten der Währungsunion angehören. Noch neutraler wäre zum Beispiel die OECD, weil die Euro-Staaten dort in der Minderheit sind. Ungeeignet wäre dagegen der IWF (obwohl er zum Beispiel die Schuldentragfähigkeit Griechenlands realistischer einschätzt als Kommission und EZB). Denn der IWF vergibt selbst Kredite und kann daher an verzerrten Einschätzungen interessiert sein.

Kann man die Anreizprobleme des ESM dadurch beseitigen, dass man ihn aus Steuermitteln finanziert? Sicher nicht, solange er bei seinen Ausleihungen weiterhin eine Zinsmarge erwirtschaftet. Aber selbst wenn das geändert würde, wäre auf den ESM kein Verlass. Denn die Hilfsprogramme sind für die ESM-Bürokratie nicht nur eine Einnahmequelle, sondern auch eine Quelle von Macht und Ansehen, und die Kosten der verfehlten Kreditvergabe tragen nicht die ESM-Beamten, sondern die Steuerzahler.

Ist es sinnvoll, wie die Bundesbank zweitens anregt, den ESM bei Umschuldungen einzuschalten? Als Gläubiger der umschuldenden Staaten sind die ESM-Beamten daran interessiert, dass sie selbst keine Forderungen abschreiben müssen und dass die anderen Gläubiger auf einen möglichst grossen Teil ihrer Forderungen verzichten. Auch im Fall der Umschuldung steht das Eigeninteresse des ESM-Personals daher einer vernünftigen Lösung im Weg. Effizient wäre die Einschaltung des Pariser bzw. Londoner Clubs, die ja auch sonst für Umschuldungen zuständig sind.

Sollte der ESM drittens im Rahmen des „Sixpack“ anstelle der Kommission die Haushaltsentwicklungen bewerten und die Einhaltung der Fiskalregeln überwachen, wie es die Bundesbank vorschlägt? Die Kommission hat leider wegen politischer Rücksichtnahmen immer wieder ein Auge zugedrückt. Aber wäre der ESM standhafter? Schäuble sagt: „Der ESM würde die Haushaltsentwürfe nicht politisch, sondern streng nach den Regeln beurteilen“ (Stuttgarter Zeitung, 15.10.16). Dafür könnte auf den ersten Blick sprechen, dass die Geldbußen, die die Euro-Staaten bei übermäßigen Haushaltsdefiziten zahlen müssten, dem ESM zufließen würden (EU 1177/2011, Art. 16). Dennoch ist das Gegenteil zu erwarten: Wir würden vom Regen in die Traufe kommen. Die EU-Kommissare werden zwar von den Regierungen der Mitgliedstaaten ausgewählt und beeinflusst, aber sie sind weisungsunabhängig. Im ESM dagegen würden letztlich die Finanzminister als Gouverneure selbst entscheiden – also diejenigen, die die Haushaltsdefizite höchstpersönlich zu verantworten haben. Sie haben keinen Anreiz, Geldbußen einzutreiben, die sie selbst bezahlen müssen. Wollen Schäuble und Weidmann die Böcke zu Gärtnern machen? Der Stabilitäts- und Wachstumspakt würde nur dann funktionieren, wenn die vorgesehenen Sanktionen automatisch greifen würden. Das ist aber nicht konsensfähig. Damit ist schon Theo Waigel 1996 gescheitert.

Erstmals erschienen bei Ökonomenstimmen.

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