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Wie Verbraucherschutz unsere Märkte abschottet

Photo: Tard Sands Blockade from Flickr (CC BY 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Doktorand der Volkswirtschaftslehre. 

Um den Handel zu vereinfachen, müssen die Farben von Blinkern in der EU und den USA nicht vereinheitlicht werden. Statt der Übernahme amerikanischer Standards durch die EU oder der USA von europäischen Standards, könnten beide Seiten die jeweiligen Standards als gleichwertig anerkennen. Eine gegenseitige Anerkennung von Standards würde den Konsumenten erlauben, auch weiterhin Produkte zu erwerben, die nach dem bekannten Standard hergestellt wurden. Gleichzeitig könnten Konsumenten Produkte mit ausländischen Standards testen.

Staatlich festgelegte Produktstandards können eingesetzt werden, um legitime Ziele zu verfolgen, etwa um ein ausreichendes Maß an Sicherheit zu gewährleisten. Doch Standards werden auch aus protektionistischen Motiven eingeführt, wie wir in einem aktuellen IREF Policy Paper diskutieren. Werden Produktanforderungen inländischen Produzenten auf den Leib geschneidert, werden sie gegenüber ausländischen Anbietern übervorteilt und ausländische Produzenten werden sich weniger häufig mit inländischen Kunden einig. Ein Mittel gegen den Protektionismus durch Produktstandards bieten vor allem internationale Abkommen wie TTIP.

Protektionistische Produktstandards schwer zu identifizieren

Nicht alle Produktstandards, die handelswirksam werden, schränken den Handel über Grenzen hinweg ein. So können Mindestanforderungen und Standards zum Schutz von Umwelt und Mensch theoretisch auch handelsstärkend wirken, wenn es ausländischen Produzenten durch die Maßnahmen leichter fällt, das Vertrauen inländischer Abnehmer ebenso gut zu gewinnen wie inländische Produzenten. Doch haben Interessensvertreter inländischer Produzenten ein Interesse daran, gerade dieses Argument als Unterstützung für Produktstandards vorzuschieben, wenn ihr tatsächliches Ziel der Schutz vor unliebsamen Konkurrenten aus dem Ausland ist.

Protektionistischen Standards auf der Spur

Es gibt Hinweise darauf, dass inländische Produzenten in der Tat erfolgreich für protektionistische Standards lobbyieren. Beispiele aus der EU und den USA illustrieren nicht nur, dass die inländische Lobby erfolgreich den Gesetzgeber um protektionistische Produktstandards ersuchen kann, sondern auch, dass der Ermessungsspielraum bei der Durchsetzung von Standards durch Behörden im Sinne der inländischen Produzenten genutzt werden kann.

In einer Studie aus dem Jahr 2016 wird die Umsetzung von Importregulierungen in den USA durch die Food and Drug Administration untersucht. Die Behörde hat bei der Durchsetzung von Importbestimmungen bezüglich der von ihr beaufsichtigten Produktgruppen wie Medikamente, medizinisches Gerät, Kosmetika und Nahrungsmitteln einen gewissen Spielraum. So kann sie auch ohne Untersuchung den Import untersagen, wenn die Importe nur den Anschein einer Verletzung der Importregulierung erwecken. Die Ergebnisse der Autoren deuten darauf hin, dass die US-Behörden ihren Entscheidungsspielraum in wirtschaftlich schlechten Zeiten häufiger nutzen, um Importe zu untersagen und so inländische Produzenten schützen.

Ein aktuelles Papier untersucht Sicherheitsstandards der Europäischen Union für Importe von Nahrungsmitteln aus Afrika und findet Hinweise darauf, dass Produktstandards zwecks Protektionismus eingesetzt werden. Die Forscher zeigen, dass die EU bei einigen Produkten höhere und bei anderen Produkten niedrigere Anforderungen stellt, als international üblich. So bleibt die EU bei der Regulierung von Zitrusfrüchten hinter international anerkannten Standards zurück, während sie Tomaten stärker als international üblich reguliert. Die Autoren führen den Unterschied auf das Motiv zurück, den Import von Tomaten in die EU stärker zu erschweren als den von Zitrusfrüchten.

Konsumenten für Protektionismus?

Handelsabkommen haben sich als probates Mittel erwiesen, den Lobbybemühungen der einheimischen Produzenten für Protektionismus durch Produktstandards zu begegnen. Durch Abkommen können sich Regierungen glaubhaft an Regeln binden, die es inländischen Interessengruppen erschweren, Privilegien von ihren Regierungen in Form protektionistischer Standards zu erlangen. Doch die Vertreter der Industrie, wie der BDI, haben sich in jüngster Vergangenheit für internationale Abkommen ausgesprochen – nur auf den ersten Blick ein Widerspruch. Vermutlich wird der Verlust der Privilegien der Mitglieder im Inland von den Vorteilen durch den Barriereabbau im Ausland übertrumpft, wenn auf beiden Seiten Märkte offener werden.

Der massive Widerstand gegen das Freihandelsabkommen TTIP war vor allem durch Widerstand seitens Interessensgruppen geprägt, die nicht den einheimischen Produzenten nahestehen. Dem Bündnis „Stop TTIP“ gehören über 500 Organisationen in Europa an; darunter Gewerkschaften, kirchliche Organisationen und Umweltorganisationen. Diese argumentierten mitunter, dass die Angleichung von Standards zwischen der EU und den USA negative Konsequenzen für die Verbraucher diesseits des Atlantiks hätten.

Die Befürchtung einer Absenkung der Standards durch TTIP scheint in der Bevölkerung weit verbreitet zu sein. Einer Studie der Bertelsmann-Stiftung aus dem Jahr 2016 zufolge lehnt eine Mehrheit der Befragten TTIP ab, obwohl ebenso eine Mehrheit der Befragten Handel mit anderen Ländern für eine gute Sache hält. Die Studie gibt auch Hinweise darauf, dass das Handelsabkommen in Deutschland besonders wegen der Furcht vor der Aufweichung von Standards auf Ablehnung stößt. 46 Prozent der Befragten stehen einer Angleichung von Standards in Europa und den USA negativ gegenüber, während nur 36 Prozent dies als positiv bewerten. Ebenso befürchtet eine deutliche Mehrheit der Befragten, dass TTIP negative Auswirkungen auf Verbraucher-, Umwelt-, und Sozialstandards hätte.

Standards: Favorisierter Status Quo

Eine deutliche Mehrheit der befragten Deutschen gab in der Bertelsmann Studie an, mehr Vertrauen in europäische Standards zu haben, als in amerikanische. Für die Studie wurden auch US-Bürger befragt. Wenn auch weniger deutlich als die deutschen Befragten, hielten diese die eigenen Standards für vertrauenswürdiger.

Diese auf den ersten Blick verwunderlichen Ergebnisse sind möglicherweise auf den „Status Quo Bias“ zurückzuführen. Menschen schätzen das ihnen Vertraute mehr, als das Unbekannte. Die bekannten Standards werden – unabhängig davon, ob sie wirklich besser oder schlechter sind – stärker wertgeschätzt.

Oft sind Standards in den USA nicht mehr oder weniger streng, sondern schlicht anders. So dürfen an Autos in den USA Blinker hinten rot sein. In der EU müssen sie gelb sein. Wollen amerikanische Produzenten ein Auto in die EU exportieren, muss der Blinker ausgetauscht werden. Der rote Blinker blinkt und zeigt anderen Autofahrern mögliche Fahrmanöver zuverlässig an. Er ist nicht mehr oder weniger sicher als ein gelber Blinker.

Gegenseitige Anerkennung

Um den Handel zu vereinfachen, müssen die Farben von Blinkern in der EU und den USA nicht vereinheitlicht werden. Statt der Übernahme amerikanischer Standards durch die EU oder der USA von europäischen Standards, könnten beide Seiten die jeweiligen Standards als gleichwertig anerkennen. Eine gegenseitige Anerkennung von Standards würde den Konsumenten erlauben, auch weiterhin Produkte zu erwerben, die nach dem bekannten Standard hergestellt wurden. Gleichzeitig könnten Konsumenten Produkte mit ausländischen Standards testen.

Dann entscheiden nicht vermeintlich intransparente Gremien mit welchem Standard Produkte gefertigt werden, sondern die Hersteller und ihre Kunden. Gelber oder roter Blinker? Die Kunden hätten das letzte Wort.

Sichere Produkte ohne Protektionismus

Für den Abbau protektionistischer Produktstandards bieten sich neben bilateralen Freihandelsabkommen wie TTIP zwei weitere Instrumente an. Eine unilaterale Anerkennung von Standards hätte für die heimischen Konsumenten eine ähnliche Wirkung, wie die gegenseitige Anerkennung durch Handelsverträge. Allerdings stößt dies mit hoher Wahrscheinlichkeit auf den Widerstand einheimischer Produzenten, da sie als Ausgleich für den Wegfall ihrer Privilegien im heimischen Markt keinen verbesserten Marktzugang in anderen Ländern erhalten.

Schließlich könnten Auslaufklauseln in Gesetzen und Regulierungen dem „Status Quo Bias“ des Politkbetriebes entgegenwirken. Eine regelmäßige Überprüfung von Regelungen könnte dafür Sorge tragen, dass unnötige Regelungen automatisch auslaufen. Außerdem machen Auslaufklauseln Lobbying unattraktiver. Wenn Regeln auslaufen, müssen sich Interessengruppen immer wieder aufs Neue für ihre Privilegien einsetzen. Das erhöht die Kosten für erfolgreiches Lobbying und spricht ebenfalls für Auslaufklauseln.

Grundsätzlich sollten sich die Verbraucher ihrer Neigung, Gewohntes übermäßig positiv zu bewerten, stets bewusst sein, um zu verhindern, dass inländische Produzenten auf ihre Kosten von der Aufrechterhaltung von etablierten Standards profitieren.

Erstmals erschienen bei IREF.

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Gebt den Briten mehr Zeit

Photo: Marlon Maya from Unsplash (CC 0)

Es ist doch eine Perversion des Friedens- und Freiheitsprojektes, wenn die Nichtmitglieder tributpflichtig werden, nur damit sie mit der Bevölkerung der EU Handel treiben dürfen.

Der Brexit wird zunehmend zur Tragödie. Nichts drückt die aktuelle Stimmung auf der Insel so präzise aus, wie die lädierte, krächzende Stimme von Theresa May. Wenn sie im Unterhaus vor die Abgeordneten tritt und für ihre Vereinbarung mit der EU wirbt, dann schwankt man zwischen Bewunderung für ihre Kraft und Ausdauer und Entsetzen über ihre Ignoranz gegenüber den Mehrheitsverhältnissen im Parlament.

Gestern erreichte ein Antrag, einen harten Brexit abzulehnen, mit 312 zu 308 Stimmen nur eine knappe Mehrheit. Aktuell hat also weder der ausgehandelte Vertrag mit der EU eine Mehrheit, noch ein harter Brexit. Erst heute Abend wird man sehen, ob eine kleine Verschiebung des Austrittsdatums eine Mehrheit findet. Es ist nicht ausgeschlossen, dass auch dafür keine Mehrheit besteht. Dann kommt es zur verrückten Situation, dass es einen harten Brexit am 29. März gibt, obwohl eine Mehrheit im Parlament das eigentlich nicht will.

Mit Häme auf diese verfahrene Situation zu reagieren, wäre falsch. Denn eigentlich zeigt die Lage zweierlei. Zum einen, dass einfache Mehrheiten für so grundsätzliche Fragen nicht geeignet sind. Abstimmungen müssen strittige Fragen klären, aber anschließend auch Frieden stiften. Dies Bedingung hat das Brexit-Votum nicht erfüllt. Die Mehrheiten dafür waren zu knapp. Besser wäre es gewesen, wenn für den Austritt eine qualifizierte Mehrheit in der Bevölkerung notwendig gewesen wäre. Das letzte Votum über den Verbleib Großbritanniens in der damaligen EG erfolgte mit einer Zweidrittel-Mehrheit. 67,2 Prozent der Wähler votierten 1975 für den Verbleib in der EG. Das hatte das kritische Verhältnis weiter Teile der britischen Bevölkerung gegenüber dem Kontinent und der EU nicht verstummen lassen, aber die Lage über viele Jahrzehnte beruhigt.

Die aktuelle Lage zeigt aber auch, dass die EU nicht unschuldig ist an der verfahrenen Situation. Der EU-Kommission ging es von Anbeginn an um eine Disziplinierung nicht nur der Briten, sondern aller potentiellen Austrittskandidaten. Nie wieder sollte ein Land auf die Idee kommen, den Austritt in Erwägung zu ziehen. Die Hürden hierfür sollten möglichst hoch und schmerzhaft sein. In diesen Chor stimmten auch viele in Deutschland mit ein. Es dürfe kein Rosinenpicken zugelassen werden, also die Vorteile des gemeinsamen Marktes nutzen, aber zur Finanzierung nichts mehr beitragen wollen. Das sind keine besonders überzeugenden Argumente, insbesondere wenn man davon spricht, dass die EU ein Friedens- und Freiheitsprojekt sei. Zur Freiheit gehört die Auswahl aus verschiedenen Angeboten. Warum muss jemand der am Binnenmarkt teilnimmt, gleichzeitig die Forschungspolitik der EU oder für Agrarsubventionen mitbezahlen? Durch den Austritt kann das Land die Geschicke in der EU nicht mehr mitbestimmen, was richtig ist, aber dieses Land sollte diese Politik dann nicht auch weiter mitbezahlen müssen.

Es ist doch eine Perversion des Friedens- und Freiheitsprojektes, wenn die Nichtmitglieder tributpflichtig werden, nur damit sie mit der Bevölkerung der EU Handel treiben dürfen. Die EU sollte daher ihre Märkte für Großbritannien öffnen, ohne dass die Briten weiter Beiträge in den EU-Haushalt leisten müssen. Das wäre für viele Bürger und Unternehmen auf dem Kontinent und der Insel gut. Es wäre eine win-win-Situation in einer derzeit verfahrenen Lage. Es würde auch die EU als Freiheitsprojekt wieder attraktiv machen und andere einladen, gleiches zu tun. Vielleicht entsteht dadurch sogar einen Bewegung für Freihandel und gegen den wachsenden Protektionismus. Man mag das als Illusion abtun, so nach dem Motto: überall auf der Welt ist man gerade auf einem anderen Dampfer unterwegs. Aber vielleicht ist solch ein historischer Einschnitt, wie es der drohende Brexit aktuell ist, ein Weckruf zur Vernunft. Nicht die Abschottung und die Demütigung des anderen hat zu Frieden und Wohlstand in Europa geführt, sondern die Rücksichtnahme und das Verständnis für den anderen.

Deshalb wäre es klug und im wahrsten Sinne europäisch, wenn die EU den Briten mehr Zeit gäbe, um im britischen Unterhaus und in der britischen Bevölkerung einen breiten gesellschaftlichen Konsens herzustellen. Mehr Zeit ohne Vorbedingungen. Man mag sich über die Briten noch so ärgern, für die gute Idee eines europäischen Freiheitsprojektes darf es nicht auf einige Wochen mehr oder weniger ankommen. Weniger Häme und mehr politische Klugheit wären daher angebracht.

Erstmals erschienen bei Tichys Einblick.

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Die Schlagbäume des 21. Jahrhunderts

Photo: Ken Bosma from flickr (CC BY 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Doktorand der Volkswirtschaftslehre. 

Die Relikte des Protektionismus aus der alten Welt, Zölle, sollten abgeschafft werden. Zum Wohle der Verbraucher kann dies bei zu großem politischen Widerstand in anderen Ländern auch unilateral geschehen. Doch sollen weitere substanzielle Fortschritte für einen freieren Welthandel erreicht werden, muss vor allem der Abbau nichttarifärer Maßnahmen, wie Subventionen oder Lokalisierungsmaßnahmen in Angriff genommen werden.

Die jüngsten Zollstreitigkeiten zwischen den Vereinigten Staaten und China sowie der Europäischen Union könnten den Eindruck erwecken, dass alleine Zölle den internationalen Handel behindern. Doch auch Maßnahmen, die häufig weniger transparent sind als Zölle, erschweren den Austausch von Gütern über Landesgrenzen hinweg. Diese nichttarifären Handelshemmnisse haben in den vergangenen Jahren einen Aufschwung erlebt. Während Zollbarrieren in den letzten Jahrzehnten erfolgreich abgebaut wurden, besteht die Herausforderung der weiteren Liberalisierung des internationalen Handels vor allem im Rückbau nichttarifärer Handelsbarrieren, denen ein aktuelles IREF Policy Paper gewidmet ist.

Trotz Trump: Zölle auf dem Rückzug

Die durchschnittlichen weltweiten Zölle sind in den vergangenen Jahrzehnten deutlich gesunken. Befördert wurde der Zollabbau vor allem durch das Inkrafttreten des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) im Jahre 1947 und die Fortführung multilateraler Liberalisierungsbemühungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) seit 1994. Multilaterale und regionale Abkommen trugen dazu bei, dass der durchschnittliche Zollsatz weltweit heute bei etwa fünf Prozent liegt.

Verdeckter Protektionismus: Nichttarifäre Maßnahmen

Doch nicht nur Zölle schränken den Handel über Grenzen hinweg ein, auch zollfremde Maßnahmen wirken handelshemmend. Nichttarifäre Handelshemmnisse umfassen eine ganze Reihe von Regierungsmaßnahmen. Sie können sowohl Exporte als auch Importe direkt betreffen, etwa durch Einfuhrkontingente, Einfuhrverbote, Einfuhrlizenzen, Zollverfahren oder Verwaltungsgebühren. Zudem können Regulierungen, die augenscheinlich nur den inländischen Markt betreffen, handelshemmende Wirkung haben, wenn sie ausländische Anbieter stärker belasten als inländische. Diese Maßnahmen „hinter der Grenze“ können Gesundheits-, Technik-, Produkt-, Arbeits-, Umweltnormen sowie Steuern, Gebühren und inländische Subventionen sein.

Gerade den Maßnahmen „hinter der Grenze“ ist zu eigen, dass ihre Wirkungsweise undurchsichtiger ist als die von Zöllen. Darüberhinaus werden Maßnahmen, die Einfuhren nicht explizit zahlenmäßig beschränken, sondern lediglich erschweren, von Regierungen nicht zwingend als solche gekennzeichnet – im Gegenteil. Regierungen führen zur Rechtfertigung protektionistischer Maßnahmen andere legitime Ziele an, um sich dem Vorwurf des Schutzes einheimischer Unternehmen zum Nachteil ausländischer Produzenten zu entziehen.

Trotz der Schwierigkeiten, nichttarifäre Handelshemmnisse zu identifizieren, erlauben die Daten zweier Quellen, die Entwicklung ihres Einsatzes über die Zeit zu beurteilen: Die WTO stellt Daten zu de jure nichttarifären Handelshemmnissen bereit. Die Initiative Global Trade Alert der Universität St. Gallen stellt Daten zu de facto handelshemmenden tarifären und nichttarifären Maßnahmen zur Verfügung.

WTO: De jure nichttarifäre Handelshemmnisse

Zahlen der Welthandelsorganisation zeigen, dass die Anzahl jährlich gemeldeter nichttarifärer Handelshemmnisse seit dem Jahr 2000 deutlich zunahm. Neue potentiell handelsbeschränkende Maßnahmen müssen von allen Mitgliedern der Welthandelsorganisation an diese gemeldet werden. Seit dem Jahr 2000 hat sich die Anzahl der jährlichen Meldungen deutlich erhöht – von 750 im Jahr vor dem Eintritt Chinas in die WTO auf 1480 im letzten abgeschlossenen Jahr 2017.

Fast 80 Prozent aller neu eingeführten nichttarifären Maßnahmen sind im Bereich Hygiene- und Gesundheitsschutz zu verorten. Diese Maßnahmen betreffen vor allem Agrarprodukte wie Grundnahrungsmittel. Technische Barrieren, die diskriminierende technische Vorschriften, Normen und Konformitätsbewertungsverfahren umfassen, machten 17 Prozent aller neuen Maßnahmen im Jahr 2017 aus.

Die jährliche Anzahl gemeldeter neuer Maßnahmen gibt nur einen groben Hinweis auf die Entwicklung der Beschränkung von internationalem Handel durch nichttarifäre Maßnahmen seit dem Jahr 2000. Zum einen wird nur die Anzahl der Maßnahmen erfasst. Der Wirkungsgrad einzelner Maßnahmen bleibt unberücksichtigt. Zum anderen unterscheidet sich die Meldepraxis von Land zu Land. Unter der Annahme, dass sich das Meldeverhalten einzelner Länder über die Zeit nicht systematisch geändert hat, lassen die Daten dennoch den Schluss zu, dass nichttarifäre Handelsmaßnahmen mit potentiell handelshemmender Wirkung seit der Jahrtausendwende zugenommen haben.

Global Trade Alert: De facto handelshemmende Maßnahmen

Die Daten der Initiative Global Trade Alert an der Universität St. Gallen basieren nicht auf offiziellen Meldungen der jeweiligen Regierungen an die WTO. Die Wissenschaftler untersuchen stattdessen systematisch offizielle Regierungsverlautbarungen in 55 Ländern auf Maßnahmen, die ausländische Anbieter gegenüber inländischen Anbietern benachteiligen. Sie unterscheiden 44 verschiedene Kategorien protektionistischer Maßnahmen. Die Initiative wurde 2008 ins Leben gerufen. Daten für den Zeitraum davor stehen deshalb nicht bereit.

Die Forscher bewerten jede Meldung potentiell handelshemmender Maßnahmen nach einem festen Schema hinsichtlich ihrer zu erwartenden tatsächlichen Wirkung. Es müssen sechs Voraussetzungen erfüllt sein, damit eine Maßnahme als handelshemmend in den Datensatz aufgenommen wird. Erstens sind nur Maßnahmen zulässig, die ausländische Anbieter relativ zu inländischen Anbietern schlechter stellen. Zweitens müssen die Änderungen den Handel substanziell behindern. So werden finanzielle Hilfen in Form von Subventionen, Krediten oder Bailouts erst ab einem Volumen von 10 Millionen US-Dollar berücksichtigt. Auch kleinere Änderungen, die den bürokratischen Aufwand für ausländische Unternehmen nur leicht erhöhen, werden nicht als substanziell eingestuft. Drittens müssen die Maßnahmen umgesetzt oder von den Gesetzgebern beschlossen sein. Die vierte Voraussetzung ist, dass die Maßnahme aus kommerziellem Interesse heraus eingeführt wurde. Maßnahmen, die de jure etwa der inneren Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit dienen, werden nicht aufgenommen. Schließlich werden Maßnahmen nur einmal aufgenommen und nur, wenn sie nach dem 1. November 2008 verkündet wurden.

Der Vorteil der Daten ist, dass sie ein deutlich breiteres Feld an Maßnahmen abdecken als die Daten der WTO. Zudem sind die Daten nicht von der Meldezuverlässigkeit der Regierungen abhängig.

Insgesamt machen Zollmaßnahmen nur 23 Prozent aller protektionistischen Maßnahmen seit dem Jahr 2009 aus. Gut drei Viertel aller handelsbeschränkenden Maßnahmen sind folglich nichttarifärer Natur.

Neue Welt: Nichttarifäre Maßnahmen gewinnen an Bedeutung

Obwohl die Datensätze der Welthandelsorganisation und der Initiative Global Trade Alert sich in ihrer Natur maßgeblich unterscheiden, illustrieren beide die Zunahme des Einsatzes nichttarifärer Handelsbeschränkungen in den vergangenen Jahren.

Auch ohne diese Zunahme hat sich angesichts sinkender Zölle die Relevanz nichttarifärer Handelsbarrieren für den internationalen Handel erhöht. Der frühere Generaldirektor der WTO und EU-Kommissar für Handel, Pascal Lamy, erachtet nichttarifäre Maßnahmen in der neuen Welt des Handels mit ihren international verwickelten Wertschöpfungsketten ebenfalls als die maßgebenden Handelsbarrieren. In der alten Welt seien dagegen vornehmlich Fertigprodukte gehandelt worden und Zölle gaben den protektionistischen Ton an.

Die Relikte des Protektionismus aus der alten Welt, Zölle, sollten abgeschafft werden. Zum Wohle der Verbraucher kann dies bei zu großem politischen Widerstand in anderen Ländern auch unilateral geschehen. Doch sollen weitere substanzielle Fortschritte für einen freieren Welthandel erreicht werden, muss vor allem der Abbau nichttarifärer Maßnahmen in Angriff genommen werden. Konkrete Maßnahmen zum Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse stellen wir in unserem neuen IREF Policy Paper vor.

Erstmals erschienen bei IREF

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Wie die EU einen harten Brexit mildern kann

Photo: alh1 from Flickr (CC BY-ND 2.0)

Jetzt ist es passiert. Die Niederlage Theresa Mays im britischen Unterhaus war deutlicher als angenommen. Sie war vernichtend. Nicht einmal ein Drittel der Stimmen konnte sie hinter sich bringen. Eigentlich steht sie vor dem Scherbenhaufen ihrer Amtszeit. Diese war bislang nicht gerade von Erfolgen gekrönt. Seit zwei Jahren irrlichtert die britische Regierung umher, war schlecht vorbereitet und hatte lange keine Strategie. Umgekehrt hatten sich die Staats- und Regierungschefs der EU-27 sehr schnell auf einen harten Kurs gegenüber Großbritannien verständigt. Man igelte sich ein und vergewisserte sich, dass man nichts ändern wolle, um Nachahmern erst gar nicht die Chance für einen weiteren Aufstand gegen die EU zu geben. Diese harte Haltung der EU war neben Mays Dilettantismus der Grund für das Scheitern der Vereinbarung. Zwei Drittel des Unterhauses empfanden die Verhandlungen und das Ergebnis als eine Demütigung.

Bis zum 29. März bleiben nur noch wenige Wochen, um den nun drohenden harten Brexit möglichst abzufedern. Die ökonomischen Folgen wären sonst fatal. Güter und Dienstleistungen im Wert von 108 Milliarden Euro werden von Deutschland auf die Insel gebracht und für 59 Milliarden Euro von Großbritannien nach Deutschland exportiert. Das ist wahrlich kein Pappenstiel. Alleine die deutsche Automobilindustrie rechnet mit einem Verlust von 18.000 Jobs. Jedes fünfte in Deutschland produzierte Fahrzeug, das in den Export geht, findet seinen Käufer auf der Insel. Enge Verflechtungen bei VW und BMW mit Großbritannien würden die Produktionsabläufe massiv stören. Von heute auf morgen würde das Vereinigte Königreich zu einem Drittstaat und verschärften Zollbestimmungen ausgesetzt sein.

Diese weitreichenden Folgen zu mildern, müsste jetzt eigentlich die Vernunft auf beiden Seiten leiten. Die EU könnte hier beispielhaft vorangehen und die Zölle für Waren aus Großbritannien einseitig abschaffen. Darauf wird die EU-Kommission nicht sofort einsteigen, denn die Zolleinnahmen sind faktisch die einzige Einnahmequelle, die die EU selbst bestimmen kann. Rund 20 Milliarden Euro nimmt sie dadurch ein. Doch ein deutsche Regierung könnte dies Vorschlagen und für Akzeptanz bei den übrigen 26 Mitgliedern sorgen.

Dies würde nicht nur Großbritannien helfen, die Waren und Dienstleistungen einfacher von der Insel auf das Festland zu bringen, sondern umgekehrt auch die Zollbehörden bei uns entlasten. Letztlich geht es aber darum, dass die Bürger auf beiden Seiten weiterhin zollfreie Waren kaufen können. Es hätte aber auch handelspolitisch einen Mehrwert. Es wäre ein Zeichen der EU für den Freihandel. Es würde nicht nur Großbritannien unter Druck setzen, Gleiches zu tun, sondern würde auch durch die Meistbegünstigungsklausel der Welthandelsorganisation dazu führen, dass Handelsvorteile auch anderen Staaten angeboten werden müssten.

Dieses Vorgehen wäre deshalb sinnvoll, weil es dabei keine Verlierer gibt, weil Konsumenten überall profitieren würden. Es würde sogar auch der Welthandelsorganisation wieder ein stärkeres Gewicht geben und die Chance für eine neue Welthandelsrunde eröffnen. Denn diese ist notwendiger denn je. Die USA blockieren derzeit neue Gespräche über multilaterale Verhandlungen und konzentrieren sich, wie leider auch die EU, auf die Vereinbarung von bilateralen Handelsabkommen. Der nationale Egoismus überwiegt dabei, obwohl die eigenen Bürger, seien es Konsumenten oder Arbeitnehmer, darunter leiden. Deshalb braucht es jetzt eine Initialzündung. Wenn nicht jetzt, wann dann?

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Gebt uns billigen Whisky!

Photo: tom_mathews  from  pixabay (CC 0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Doktorand der Volkswirtschaftslehre. 

Während der Nutzen aktivistischer Handelspolitik ungewiss und potenziell gering ist, sind die Kosten potenziell groß. Sobald sie einmal errichtet sind, ist der Abbau von Handelsbarrieren politisch mühsam.

Die Welthandelsordnung ist im Umbruch: Das Freihandelsabkommen TTIP liegt auf Eis; die nach dem 2. Weltkrieg prägende Welthandelsorganisation (WTO) mit ihrem multilateralem Regelwerk hat an Bedeutung verloren; die USA, die EU und China drohen sich an einem Tag höhere Zölle an, um am nächsten Tag Zollsenkungen in Aussicht zu stellen. Aus Sicht von Konsumenten und Produzenten ist eine höhere Volatilität der Handelspolitik für sich genommen nicht begrüßenswert.

Wie von einer vorhersehbaren Steuerpolitik profitieren Marktteilnehmer auch von einer Handelspolitik, die Zölle sowie andere tarifäre und nicht-tarifäre Handelshemmnisse konstant hält oder gemäß getroffener Vereinbarungen verlässlich reduziert. Der mögliche Nutzen einer aktivistischeren Handelspolitik in Form eines beschleunigten Abbaus von Handelsbarrieren ist dagegen ungewiss und fällt potenziell gering aus. Konsumenten und Produzenten, die die Kosten volatiler Handelspolitik tragen, sollten sich für eine stärkere Regelbindung und langfristige Vertragswerke einsetzen.

Verlässliche Handelspolitik vorteilhaft

Nicht nur möglichst niedrige tarifäre und nichttarifäre Handelshemmnisse, sondern auch eine möglichst vorhersehbare Entwicklung dieser Handelshemmnisse ist aus Sicht von Konsumenten und Produzenten wünschenswert. Sie schafft Planungssicherheit und macht damit langfristige Investitionen sowie den Einstieg in ausländische Märkte attraktiver. Darüber hinaus verhindert die Regelbindung opportunistischen, an Partikularinteressen ausgerichteten Protektionismus, etwa kurz vor Wahlen.

Einige Studien illustrieren die Vorzüge einer an langfristigen Verträgen gebundenen Handelspolitik empirisch. Beispielsweise zeigen Handely und Limão (2017), dass US-Konsumenten von Chinas WTO-Beitritt in 2001 deutlich profitierten, obwohl die bilateralen Handelshemmnisse unverändert blieben. Importe aus China in die USA wurden zwar schon seit den 1980ern gemäß der „Most Favored Nation“-Klausel wie Importe aus WTO-Ländern behandelt, doch der WTO-Beitritt Chinas beseitigte die Unsicherheit über die zukünftige Handelspolitik seitens der USA. Auch Handely und Limão (2015), Handley (2014), Pelc (2013) sowie Bacchetta und Piermartini (2011) finden empirische Hinweise auf Wohlfahrtsgewinne durch eine regelgebundene Handelspolitik.

Von der Regelbindung zum Aktivismus

Niedrigere Zölle sind wünschenswert. Eine vorhersehbare Entwicklung der Zölle ebenfalls. Können beide Ziele gleichzeitig realisiert werden? Lange Zeit sah es so aus, als ob dem nichts entgegenstünde. So sanken die durchschnittlichen Zollniveaus nach dem 2. Weltkrieg im Rahmen des auf Selbstbindung und Reziprozität basierenden Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) bzw. seines Nachfolgers, der WTO, kontinuierlich und vorhersehbar.

Trotz seines historischen Erfolgs hat dieses multilaterale Vertragswerk an Unterstützung eingebüßt und wird durch regionale oder bilaterale Handelsabkommen ersetzt, in deren Rahmen Partnerländern bevorzugte Konditionen zugestanden werden können, ohne dabei WTO-Regeln zu verletzen. Weltweit sind Handelspolitiker zunehmend nicht bereit, sich an langfristige Verträge zu binden und behalten sich den Einsatz handelspolitischer Instrumente zugunsten strategischer Ziele vor.

Können Konsumenten und Produzenten trotz der genannten Kosten auch Vorteile aus der wachsenden Volatilität erwarten?

Durch Drohungen zu niedrigeren Handelsbarrieren?

Einige Beobachter hoffen, dass der zunehmende Aktivismus langfristig zu einem freieren Welthandel beiträgt. Freihandelsbefürwortende Politiker könnten protektionistische Politiker durch die Androhung höherer Handelsbarrieren unter Druck setzen und so zum Abbau bestehender Barrieren bewegen. Bestenfalls findet ein beidseitiger Abbau von Handelshemmnissen statt, der sich im Rahmen der behäbigen WTO nicht mehr erreichen lässt.

Bewahrheitet sich diese Hoffnung, erwartet Konsumenten und Produzenten zwar eine volatilere Handelspolitik, aber auch die Chance auf langfristig sinkende Hemmnisse – ein Second Best. Sollte dieses Kalkül allerdings nicht aufgehen – etwa, weil protektionistische Politiker auf die Androhung höherer Barrieren mit neuen Handelshemmnissen antworten -, so erwartet Konsumenten und Produzenten eine volatilere Handelspolitik bei gleichzeitig wachsenden Hemmnissen – kein attraktives Szenario.

Nutzen aktivistischer Handelspolitik unsicher

Bedauerlicherweise spricht wenig für das optimistische Szenario. In weiten Teilen der Öffentlichkeit herrschen Mythen über die Wirkung von Handel und Zöllen vor, etwa die irrtümliche Vorstellung, dass Länder mit Handelsbilanzdefiziten im Welthandel an Länder mit Handelsbilanzüberschüssen „verlieren“ würden. Auch Politiker in höchster Verantwortung sind vor derartigen Trugschlüssen nicht gefeit.

Während die Hoffnung auf eine durch aktivistische Handelspolitik herbeiführbare Freihandelsordnung nur realistisch ist, wenn mindestens ein einflussreicher freihandelsorientierter Handelspolitiker zum Vabanquespiel bereit ist, bieten multilaterale Vertragswerke wie die WTO Mechanismen, die selbst merkantilistisch orientierten Politikern Anreize zum Barriereabbau bieten.

Aktivismus zügeln, der Politik Grenzen setzen

Während der Nutzen aktivistischer Handelspolitik ungewiss und potenziell gering ist, sind die Kosten potenziell groß – das gilt sowohl für die gewissen Kosten durch geringere Planungssicherheit und opportunistischen Protektionismus, als auch für die ungewissen und schwerer abzuschätzenden Kosten durch eine zu höheren Zöllen führende Auseinandersetzung. Sobald sie einmal errichtet sind, ist der Abbau von Handelsbarrieren politisch mühsam. Selbst wenn Zolldrohungen geeignet sein mögen, um protektionistische Politiker in anderen Ländern zum Einlenken zu bewegen, werden sich profitierende Interessengruppen im Inland für den Fortbestand der Barrieren einsetzen.

Die aus Sicht von Konsumenten und Produzenten geringe Attraktivität aktivistischer Handelspolitik sollte Anlass geben, der Politik neue handelspolitische Spielräume im Zweifel nicht zu gewähren und stattdessen eine Rückorientierung auf multilaterale Verträge mit langfristig bindender Wirkung einzufordern. Auf den begleitenden unilateralen Abbau von Handelshemmnissen müsste nicht verzichtet werden. Verlässlichkeit ließe sich diesbezüglich auf nationaler Eben etwa durch die Regel herstellen, nach der die Erhöhung einmal abgebauter Handelsbarrieren und die Einführung neuer Barrieren unterbleiben müssen.

Erstmals erschienen bei IREF.

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