Wo der Staat einfach nichts verloren hat

Photo: charlieh0tel from Flickr (CC BY-ND 2.0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Justus Lenz, Leiter Haushaltspolitik bei Die Familienunternehmer/Die Jungen Unternehmer.

Es bleibt zu hoffen, dass staatliche Beteiligungen an Unternehmen in Zukunft weniger Zuspruch aus der Bevölkerung erfahren, und so Politiker und Manager solcher Unternehmen weniger Möglichkeiten haben, ihre eigenen Interessen zum Nachteil der Gesamtbevölkerung zu verfolgen.

Es ist still geworden um das große Thema Staatsbeteiligung. Möglicherweise binden andere Fragen, wie die Eurorettung oder die Niedrigzinspolitik, zurzeit einen Großteil der ordnungspolitischen Kapazitäten. Dabei ist es an der Zeit, die vielen guten Argumente gegen staatliche Wirtschaftsaktivitäten wieder anzuführen und sich dem Zeitgeist entgegenzustellen. Staatsunternehmen gehen mit Ressourcen verschwenderisch um, wälzen Risiken auf die Steuerzahler ab, behindern den Staat in seiner Rolle als Schiedsrichter und lassen die Preise für Endverbraucher steigen. Dass Staatsunternehmen weiterhin Zuspruch erfahren, ist verwunderlich. Während Politiker möglicherweise die Kontrolle über staatliche Unternehmen schätzen und ihre Manager die relativ nachlässige Aufsicht durch den Staat als Eigentümer gutheißen, sollte die Bevölkerung sich eigentlich gegen staatliche Beteiligungen an Unternehmen, die Marktleistungen produzieren, aussprechen.

Wir stehen nicht nur vor der Situation, dass der Bund weiterhin Beteiligungen an großen Unternehmen wie der Deutschen Telekom hält. Es gibt gleichzeitig einen anscheinend unbändigen Drang in den Kommunen, vermeintlich lukrative Geschäftsfelder wie das Rohstoffrecycling oder den Betrieb der Strom- und Gasnetze zu übernehmen und private Anbieter aus dem Markt zu drängen. Dabei spricht vieles dafür, dass sich der Staat auf seine Rolle als Schiedsrichter beschränken sollte, statt im Wirtschaftsgeschehen mitzuspielen.

Zunächst einmal fallen die Gewinne aus den wirtschaftlichen Aktivitäten des Staates häufig nicht so üppig aus, wie ursprünglich gehofft. Ein besonders drastisches Beispiel hierfür ist die Meeresfischzuchtanlage in Völklingen, bei deren Bau und Inbetriebnahme sich die Stadtwerke kräftig übernahmen. Insgesamt sind Verluste von knapp 18 Millionen Euro aufgelaufen – knapp 450 Euro pro Einwohner. Überraschen sollten solche Ergebnisse nicht: Politiker und Beamte sind schließlich keine Unternehmer, die von anderen Marktteilnehmern zum schonenden Einsatz von Ressourcen diszipliniert werden. Auch wenn es sich hier nur um anekdotische Evidenz handelt – die Meeresfischzuchtstation in Völklingen ist als privates Unternehmen anscheinend auf dem richtigen Weg.

Risiken staatlicher Unternehmen tragen Steuerzahler

Zweitens führen die staatlichen Ausflüge auf das Spielfeld häufig dazu, dass bereits bestehende private Unternehmen in die Bredouille geraten, weil sie sich einem Konkurrenten gegenübersehen, dessen Verluste im Misserfolgsfall die Steuerzahler tragen und nicht ein bestimmter Kreis von Eigentümern. In diesem Fall leiden die Steuer- und Beitragszahler doppelt: Denn zum Verlustrisiko aus den staatlichen Aktivitäten (siehe Völklingen) kommen auch noch Kosten beispielsweise für Arbeitslosenhilfe für entlassene Mitarbeiter hinzu, die in privaten Unternehmen tätig waren, welche von Konkurrenten mit dem Geschäftgebaren von Staatsunternehmen in einem fairen Wettbewerb nicht verdrängt worden wären.

Staat: Schiedsrichter oder Spieler

Und drittens kommt es für den Staat zu Zielkonflikten zwischen den Rollen als Schiedsrichter und Spieler. Die Versuchung ist groß, die eigenen Interessen als wirtschaftlicher Akteur bei der Regelsetzung in der Rolle des Schiedsrichters besonders zu berücksichtigen. Um ein konkretes Beispiel zu nennen: Das Breitbandausbauprogramm der Bundesregierung steht im Verdacht, die Interessen der Deutschen Telekom besonders zu berücksichtigen (an der der Bund zusammen mit der KfW insgesamt 31,8 Prozent hält). Bereits ein solcher Verdacht kann ausreichen, um andere Unternehmen von einem Markteintritt abzuschrecken.

Höhere Preise durch staatliche Unternehmen

Womit wir beim vierten Nachteil staatlicher Wirtschaftsaktivitäten wären: Sie können zu höheren Preisen für Konsumenten beitragen, wenn private Anbieter aus dem Markt gedrängt werden oder der Wettbewerb durch Eingriff des Staates anderweitig zum Vorteil des staatlichen Anbieters eingeschränkt wird.

Staatsunternehmen: Warum bestehen sie fort?

Angesichts all dieser Nachteile stellt sich die Frage, warum nicht bereits alle staatlichen Beteiligungen an Unternehmen aufgegeben wurden, die keine hoheitlichen Aufgaben übernehmen. Anscheinend gibt es starke Anreize für Politiker, die oben aufgeführten Nachteile für weniger schwerwiegend als ihnen durch Staatsbeteiligungen an Unternehmen entstehende Vorteile zu bewerten. Drei sich nicht zwingend gegenseitig ausschließende Hypothesen bezüglich der Anreize von Politikern bieten sich an.

Politiker: Interesse an Kontrolle

Möglicherweise sind Politiker daran interessiert, in Schlüsselindustrien mittels Beteiligungen direkteren Einfluss auf das Wirtschaftsgeschehen zu bekommen, als es ihnen mit Hilfe von Regulierungen möglich ist. Dass die Bahn AG weiterhin zu 100% Eigentum des Bundes ist und der Bund eine erhebliche Beteiligung an der Deutschen Telekom hält, lässt sich aus dieser Perspektive besser nachvollziehen.

Über die institutionelle Verbundenheit hinaus erlauben staatliche Beteiligungen Politikern mit Regierungsverantwortung, Einfluss auf Personalentscheidungen von Unternehmen zu nehmen, wie beispielsweise im Falle des derzeitigen Vorstandsmitglieds der Bahn Ronald Pofalla, der zuvor Kanzleramtsminister war. Dadurch erhöhen sie potentiell ihren informellen Einfluss auf Unternehmen mit erheblicher staatlicher Beteiligung und sind zudem in der Lage, bewährten politischen Mitstreitern leichteren Zugang zu attraktiven Jobs außerhalb des politischen Betriebs zu verschaffen.

Manager staatlicher Unternehmen als Treiber

Ebenfalls möglich ist, dass die Verantwortlichen in Unternehmen mit maßgeblicher Beteiligung des Staates nicht daran interessiert sind, die Beauftragten ausschließlich privater Eigentümer zu werden. Die von den Eigentümern bestellten Manager haben in Bezug auf das Tagesgeschehen stets einen Informationsvorsprung gegenüber den Eigentümern. Diese Informationsasymmetrie können Manager opportunistisch ausnutzen und in gewissen Grenzen ein Verhalten an den Tag legen, das für sie vorteilhaft ist, aber den Eigentümern schadet.

Private Eigentümer, die im Misserfolgsfall Verluste erleiden, haben ein stärkeres Interesse, den Managern auf die Finger zu schauen, als die mit dem Beteiligungsmanagement beauftragten Vertreter des Staates. Ist der Staat Eigentümer, werden etwaige Verluste von den Steuerzahlern getragen. Die Manager von Unternehmen mit staatlicher Beteiligung könnten so ein Interesse daran haben, erstens, weiterhin vom Eigentümer Staat kontrolliert zu werden und, zweitens, Politiker davon zu überzeugen, dass auch sie vom Fortbestand der staatlichen Beteiligung profitieren.

Bevölkerung: Befürworter staatlicher Beteiligungen

Politiker wollen gewählt werden und haben somit ein Interesse, den Wünschen der Bevölkerung zu entsprechen. Die breite Bevölkerung scheint trotz der oben angeführten Argumente gegen Staatsbeteiligungen nicht allzu abgeneigt zu sein, den Einfluss des Staates auf die Wirtschaft durch Staatsbeteiligungen in Schlüsselindustrien gar auszubauen. Politiker könnten folglich aufgrund der Vorlieben ihrer (potentiellen) Wähler einen Anreiz haben, den Umfang staatlicher Beteiligungen an Unternehmen in ausgewählten Branchen aufrechtzuerhalten oder auszuweiten.

Während wenig dafür spricht, dass Ökonomen zu marktgläubig sind, spricht leider einiges dafür, dass die zum großen Teil nicht aus Ökonomen bestehende Gesamtbevölkerung zu marktkritisch ist. Richten sich Politiker auch nach ihrem Wahlerfolg an den Vorlieben ihrer Wähler aus, sind die Wähler als Steuerzahler die Leidtragenden ihrer kollektiv kundgegebenen Präferenzen.

Weniger Staatsunternehmen, schonenderer Umgang mit Ressourcen

Unternehmen sind Orte, in denen Menschen zusammenkommen, um gemeinsam Güter und Dienstleistungen für andere Menschen entstehen zu lassen. Private Unternehmer gehen mit den eingesetzten Ressourcen wie Arbeitszeit und Sachmitteln in der Regel sehr sorgsam um, weil sie im Erfolgsfall Gewinne erzielen können und im Falle eines Misserfolgs Verluste erleiden müssen. Das gilt für Unternehmen in Staatshand so nicht: Bei ihnen gibt es keine definierte Gruppe von Eigentümern, die versucht sicherzustellen, dass Ressourcen im staatseigenen Unternehmen effizienter eingesetzt werden als anderswo. Es bleibt zu hoffen, dass staatliche Beteiligungen in Zukunft weniger Zuspruch aus der Bevölkerung erfahren, und so Politiker und Manager von Unternehmen mit Staatsbeteiligung weniger Möglichkeiten haben, ihre eigenen Interessen zum Nachteil der Gesamtbevölkerung zu verfolgen.

Erstmals erschienen bei IREF.